关于“雨露计划”政策的审计思考
杨峰 (审计署长沙特派办)
【发布时间:2013年08月27日】
字号:【大】 【中】 【小】
    
      
    雨露计划是国家实施的重要扶贫政策,该项政策实施的效果如何,资金使用、技能培训与引导就业过程中存在什么问题,是扶贫资金审计应该关注的重点,也是政府审计服务于扶贫开发工作的具体体现。从审计角度入手,笔者谈一下对雨露计划政策的粗浅认识。
     
    一、“雨露计划”政策的实施背景
    扶贫开发工作关系国家长治久安和社会主义现代化建设大局,是缩小地区发展差距、全面建成小康社会的迫切需要。党中央、国务院历来高度重视扶贫开发工作,国家采取了一系列重大措施,对传统的救济式扶贫进行彻底改革,确定了开发式扶贫的方针,并成立专门的扶贫工作机构,安排专项资金,制定专门的优惠政策。其中,雨露计划政策就是国家扶贫政策的重要组成部分,是开发式扶贫的重要内容。
    扶贫开发多年的实践证明,通过扶持、引导和培训,提高贫困人口素质,增强其就业和创业能力,把人口压力转化为资源优势,是加快贫困农民脱贫致富步伐的有效途径。2004年国家正式推出“雨露计划”,旨在以提高扶贫对象自我发展能力、促进就业为核心,以政府财政扶贫资金扶持为主,动员社会力量参与,通过资助、引导农村贫困家庭劳动力接受职业教育和各类技能培训,培养贫困村产业带头人等途径,最终达到发展生产、增加收入、促进贫困地区经济腾飞的目的。
    雨露计划是目前各项扶贫措施中,直接面向扶贫对象“直补到户、作用到人”的专项扶贫措施。实施雨露计划不仅可以帮助青壮年农民掌握职业技能,促进就业,还可以帮助他们自主创业、脱贫致富,对于改变贫困地区落后面貌,促进农村劳动力人口转移,促进社会主义新农村建设都具有重要的意义。
     
    二、雨露计划政策实施中存在的问题
    雨露计划政策实施以来,各地积极探索培训与就业安置模式,认真总结经验,不断完善机制,取得了显著成效。但笔者在审计过程中发现,该政策实施中存在以下几个方面的问题。
     (一)地方政府脱离地方实际,盲目扩大培训规模导致政策执行出现偏差,甚至出现因培训计划难以完成,虚报培训人数套取扶贫资金的情况。目前,雨露计划贫困青壮年劳动力转移培训任务采用的是由各省、市扶贫办上报培训人数至国务院扶贫开发领导小组办公室,然后再由上至下分解任务指标与财政资金的模式。地方政府对农村贫困青壮年劳动力人口状况缺乏调查,为争取扶贫资金,上报阶段往往多报人数,多争取资金支持。培训计划下达后,培训机构难以完成培训与转移劳动力就业的任务,进而采用弄虚作假的手段,编造虚假学员档案与就业资料,套取财政扶贫资金。
     (二)培训机构良莠不齐,教学设施、师资力量、就业与服务难以保证。各地区规模较大,师资力量与教学设备较齐全的学校数量较少,通过培训资格认证的学校难以承担所有的培训任务。地方政府对培训学校监管不严格,部分学校擅自将培训任务肢解,分包转移给民办的小规模培训机构。这些小规模培训机构教学场地多为租赁、学员宿舍条件较差、教师多为临时聘用、缺乏就业安置能力与经验,既损害了雨露计划的示范效应又影响了资金的使用效益。
     (三)地方政府缺乏引导,专业开设相对市场需求滞后,盲目跟风开设培训课程,致使产生就业难,稳定就业更难的现象。各级扶贫更多的精力用于经费申请与管理,对于完善培训-就业-创业这一脱贫致富链条投入精力较少,对于如何发挥资金使用效益缺乏引导。各培训机构为完成每年的培训任务,火热专业遍地开花,无相关教学设施也盲目开班。审计发现,某市培训学校全部有开设幼师教育专业,每年培训学员人员一千多人,当地市场需求急速饱和,解决贫困人口就业越来越难。
     (四)信息公开不及时、审批手续复杂、大量资金长时间滞留。2011-2012学年,国家开始对雨露计划实施方式进行试点改革,直接发放补助给接受高等教育、高等职业教育、中等职业教育的全日制学生。审计发现,该政策执行过程中信息公开不及时,很多群众不了解相关信息,申领补助资金需经过提交申请-村委会证明-学校认可-扶贫部门审核-财政部门复核等多道手续。个别地方资金停留在在财政专户达到12个月以上,资金未能及时拨付给亟需救济的贫困大学生,影响了资金使用效益 。
     
    三、产生问题的原因
    一是缺乏关于雨露计划政策的实施细则或办法。近年来,国家虽然逐步加强了对雨露计划的指导,国务院扶贫开发领导小组办公室虽然于2007年出台了《关于在贫困地区实施“雨露计划”的意见》、《贫困青壮年劳动力转移培训工作实施指导意见》。但都是大方向的指导意见和原则上的规定,各地方政府在理解上容易出现偏差,这也是地方政府政策执行出现偏差的重要原因之一。二是地方政府在执行雨露政策时重资金、忽视人力资源开发,重申请、忽视对培训各个阶段的管理,前期准备工作开展不充分,尤其是培训学员招募、培训机构审核、劳动力就业安置等未顺利开展,造成培训易、就业难的情况。三是地方政府在政策执行中未能积极转变职能,把好技能培训与市场用工衔接关、做好扶贫对象的跟踪服务工作。
     
    四、几点建议
      为将雨露计划政策落到实处,实现“培训一人、输出一人、就业一人、脱贫一户”的目标,笔者提出以下几点建议:
     一是国家主管部门应结合雨露计划政策执行情况,尽快出台国家雨露计划管理办法和实施细则,为地方执行政策提供更明确依据。各地方政府也应结合自身实际,制定和执行符合当地实际的雨露计划实施方案,实现雨露计划政策效果。
     二是地方政府要转变政府职能,创新扶贫项目制管理,推动“城乡共进”、“校企互动”,改善雨露计划实施方式。雨露计划不同于一般性教育培训项目,应按照扶贫项目管理方式,完善实施方式。推进城乡共进,建立定向协作关系,培养连接两个市场。借助东、西协作,发达都市组织用工企业在贫困地区设立劳动力基地县、基地乡村,保持稳定的用工来源。贫困地区选择发达都市与用工企业培养就业市场,经过雨露培训,定向输送合格人才,实现城乡共进。实行校企互动,把学校建成企业的员工培训基地,根据产业发展和企业用工情况,组织开展灵活多样的订单式培训、定向培训,增强培训的针对性和有效性。
     三是地方政府要进一步强化培训基地建设、建立雨露计划工作绩效评价体系。严格培训机构准入标准,将专业设置符合市场需求、师资和实训条件好、推荐就业形势好、就业学员工资相对较高、就业稳定的学校纳入新的基地学校范围,对管理散漫、专业老化和弄虚作假的学校实行“退出”。对各级扶贫办与培训基地进行定期或不定期的检查与考核,以完成任务与否、培训效果好坏、贫困家庭培训脱贫效果、贫困人群是否欢迎等各项指标为依据,进行全面的检查考核、评估,对培训情况进行跟踪管理,确保各项培训任务真正落到实处,使扶贫培训的管理工作更加制度化、规范化。(杨峰)
【关闭】    【打印】