国家审计对完善国家治理具有重要作用。专项审计调查作为审计工作特有的职能之一，已经成为审计服务党政中心工作，发挥审计“免疫系统”功能的重要手段。审计机关应加大专项审计调查力度，提高专项审计调查在审计工作中的比重，主动服务好国家治理。
     
    一、专项审计调查在服务国家治理上具有优势
     （一）专项审计调查在范围上具有全面性。常规审计所涉及的对象，与审计管辖范围相比，只是很小的一部分，有的甚至是特定对象、单位和资金，这就形成了审计监督的空白点。即使进行延伸审计，延伸范围也有限，审计结果的代表性不强。专项审计调查对象十分广泛。所有项目审计的对象，都是审计调查的对象。同时，地方审计机关还可以突破体制障碍，对工商、金融、保险、邮电、烟草、盐业、国税、地税等管辖权上收的单位、企业进行专项审计调查，可以就有关事项向民营企业、集体经济实体、个人进行调查。这就放大了审计工作视野，便于跨地域、跨行业、跨部门开展调查，大量收集审计调查证据，掌握改革发展和经济生活中的深层次问题，揭示经济社会运行中的风险、矛盾和障碍。
     （二）专项审计调查在目标上具有针对性。专项审计调查虽然涉及的对象广泛，但目标单一。主要是对党委、政府关心和人民群众关注的一个或几个问题、资金、政策、事项进行检查和分析，针对性强。不需要对调查对象的财政财务收支进行全面检查，直接对调查内容进行追踪，顺藤摸瓜，便于将情况了解透彻、将问题查深查实，取得项目审计无法取得的证据。还可以对疑点和异常的经济业务往来及资金走向，从不同方面、不同单位、不同环节、不同对象进行多角度查证和核实。
     （三）专项审计调查在作用上具有宏观性。常规审计主要从微观入手，检查资金在具体单位的运行情况。审计结果反映的很多是个性问题，而不是普遍性、倾向性问题。同时，审计立项上的不科学和就处罚论审计等陈旧观念的存在，造成这些项目不一定能引起党委、政府关心和人民群众关注。而专项审计调查的内容本身就是领导关注的焦点、社会关注的热点和改革中的难点问题，是涉及全局的重大问题，宏观性强。还可以对现行法规滞后或不完善的现象进行调查，提出改进和完善的建议。特别是对当前我国改革发展中出现的有些新情况，不能简单地以对错而定论的情况下，应更多采用专项审计调查方式，为领导层的决策和政策法规的完善提供依据。
     （四）专项审计调查在时效上具有及时性。审计工作促进国家治理，关键是在党政领导决策时，能在第一时间提供真实可靠的决策信息。而当前的项目审计大多还是事后监督。同时，由于项目审计的程序性要求高，各个环节必须到位，用时较长。加之涉及处理处罚，被审计单位在征求意见环节也会软磨硬缠，拖延时间。专项审计调查可以根据党委、政府的要求随时组织开展；党委、政府重视程度高，审计工作阻力小、工作推进快；除特殊情况外，一般不进行处理处罚。同时，审计人员可以借助有关力量和比较完善的审计信息化设备开展调查，大大提高了服务效率。
    
     二、专项审计调查服务国家治理的重点内容
     （一）加强公共政策执行的专项审计调查。公共政策是国家配置和运行公共权力进行国家治理的重要工具和手段，从一定意义上说，公共政策目标的实现程度决定着国家良好治理目标的实现程度。如果政策执行不到位，“上有政策，下有对策”，“选择执行，变通执行”，或“有令不行，有禁不止”。这不仅影响公共政策目标的实现，也削弱了政府的公信力。但公共政策的涉及面广，既有经济因素，也有非经济因素，在凭项目审计难以充分揭示的情况下，对其进行专项审计调查是最好的选择。审计机关通过对数据、资料和有关信息的对比和分析，评估公共政策执行情况，揭示政策缺乏可操作性、不符合客观实际等原因造成难以贯彻落实的问题，促进公共政策的改进和完善；审查执行主体是否严格贯彻落实公共政策和勤勉尽责，评价执行主体的行为是否合法、有效，有无以权谋私、失职渎职等违法犯罪行为及评价其行为对政策执行效果的影响；跟踪政策执行情况，检查政策执行效果，揭示政策落实不到位、偏离既定政策目标等问题及其原因，有针对性地提出审计建议，纠正和消除政策执行偏差。
     （二）加强专项资金运行的专项审计调查。专项资金是国家或有关部门或上级部门下拨的具有专门指定用途或特殊用途的资金，其国家治理意图非常明显。主要包括扶贫、农林水和资源环保、教科文卫、交通能源和开发等资金。专项资金具有项目多、涉及单位多、金额大、使用范围广、与群众利益密切相关等特点。审计在对这些资金的监督上，主要是发挥建设性作用，而不是震慑性作用。对这些资金开展审计调查，能够全面覆盖资金管理、使用部门，覆盖资金涉及的主要项目，而且更能大限度地触及到资金管理、使用的最终环节和资金受益的最终对象，详细把握资金运行的整体状况和真实情况，容易发现深层次的问题和重大违法违规问题。专项审计调查应以资金流向为主线，把握资金来源、资金去向、资金结余三个关口，对资金预算、资金管理、资金运用、资金受益的对象进行调查，尽量覆盖问题易发环节、多发部门，使各个环节相互印证，更容易查找资金管理中的漏洞和问题。
     （三）加强重点行业的专项审计调查。行业具有系统性、整体性和代表性。行业管理情况往往反映了国家治理在某些重要方面、某些重要领域的治理效果，特别是公共管理水平、公共服务效果和公共产品的质量。统筹审计力量、集中资源、集中时间、集中精力，自上而下有领导、有计划、有步骤地开展同步调查，一竿子插到底，能够发现行业管理中存在的普遍性、倾向性问题。而且通过行业内和行业间的对比分析，便于揭示问题的严重程度和危害程度，找到问题的解决办法，促进行业系统进一步规范财经秩序，进一步抓好增收节支，进一步提高行业管理水平，提高公共服务和公共产品质量，真正达到审计一次，规范一批，提高一层，影响一面的目的。
     （四）加强重点事项的专项审计调查。重点事项反映了国家治理在不同时期的特定意图。对党委、政府交办的特定事项开展审计调查，有助于解决焦点、难点问题和突出矛盾。比如治理“小金库”、“三公经费”管理、社保资金管理、支持中小企业发展政策落实、“三乱”治理、群众信访案件、企业改制、应急管理有关措施落实和资金管理使用情况、当前招商引资和政策性资金争取中存在的问题等，都有必要加强审计调查，而且可以全程调查，确保特定事项的落实，推动重点问题治理，维护社会和谐稳定和改革顺利推进。
     
    三、加强专项审计调查应注意的几个问题
     （一）专项审计调查准备要周密。一是要了解与调查事项相关的法规政策制度，调查对象的财政财务状况、财务隶属关系、主要业务流程，管理使用资金的规模、种类以及资金流向等。二是要科学制定专项审计调方案，明确审计调查的目标、范围、内容和重点、工作步骤、人员分工、时间安排、设备保障等。方案应尽量具体详细并具有很强的操作性，特别要突出审计调查的内容和重点、方法和措施。并根据方案和分工设计调查表格、调查问卷。三是扎实进行审前培训。组织小组成员学习审计调查方案，了解审计调查的目标、内容和重点、实施方法等；学习相关法律法规、政策制度，对审计组成员提出的问题集中进行集中解答和探讨，达成共识。对于特别重大的审计调查事项，还应由政府牵头，召开相关部门参加的动员会和协调会，做好保障工作。
     （二）专项审计调查方法要灵活。既要合理运用常规审计方法，又要根据被调查事项在全局工作中的地位和影响范围、调查的难易、人员和技术力量来具体确定审计调查的方式和方法，做到全面调查和抽样调查相结合，实地走访和问卷调查、召开座谈会相结合，审计方法与一般调查方法相结合，取得财务资料和收集非财务资料相结合，审计获取资料与利用其他资料相结合，收集书面资料和声像资料相结合。既要充分利用以前年度审计工作相关资料，还应充分利用统计部门、财政部门、中介机构等单位或部门所出具的报告、文件、资料和公共数据，以获取相关的重要信息；要有目的地对被调查对象进行走访座谈，加强对基层、农村和一线群体的座谈，通过询问情况、探讨问题、征询意见等方式，取得所需证据资料。
     （三）专项审计调查分析要深刻。审计调查人员要实事求是、客观公正，保持审计独立性。从诸多的调查材料中，寻找带有共性的问题，并进行梳理归类。每类问题的表述原则上要先总体、后列举，要首先反映问题总量、占总体比率、发展规模、程度和趋势、影响面及其后果。要分析问题产生的主观原因和客观原因、历史原因和现实原因，分析问题要切中要害，要从大量的财务数据和非财务资料中归纳出规律性，从中发现客观实质，真正找到问题产生的原因。要针对具体问题，从上情与下情两个方面，从根治和控制的角度，提出改革体制、健全机制、完善法规等标本兼治的建议、促进整改和规范等解决实际问题的具体措施。
     （四）专项审计调查处理处罚要谨慎。笔者认为，在专项审计调查中，处理处罚应该谨慎。除重大的违反国家财经法规行为外，一般不宜进行处理处罚。因为专项审计调查的目标是促进管理和完善机制，处理处罚和责任追究不是其主要目的；审计调查的范围广、时间要求紧，取证的充分性和程序性不如项目审计那样严格，审计处理处罚的依据不一定充分。同时，有些对象审计机关有监督权，有些又没有监督权，如果对有监督权的进行处理处罚，而没有监督权的不进行处理处罚，又有失执法公平。（向顺鹏）

【关闭】    【打印】