审计实务中如何理解“玩忽职守”行为的刑法定性
吴原秋 （审计署哈尔滨办）
玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或不正确地履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。玩忽职守案件发生的范围较为广泛，情况比较复杂，是刑法适用中的一个热点，也是审计工作中经常遇到的一种职务犯罪。由于被审计对象身份、社会地位的特殊性，在玩忽职守案件的审计过程中往往会受到外界的干扰，审计难度极大。因此，认真研究玩忽职守罪的构成特点，正确认定玩忽职守的罪与非罪，对审计人员提升查办案件能力，充分揭露职务犯罪案件，当好反腐“利剑”有着重要意义。
一、“玩忽职守罪”的构成特点
现行刑法第三百九十七条对玩忽职守罪作出了规定。根据刑法规定，构成玩忽职守罪，必须同时具备以下几个要素。
（一）国家机关工作人员。这是对玩忽职守罪主体方面的特殊要求。国家机关工作人员以外的其他任何人员，都不能单独成为本罪的主体。这里的国家机关工作人员，是指在“国家机关”中“从事公务”的人员。“国家机关”是指国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关。
2002年12月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》，对一些特殊人员“从事公务”，有玩忽职守行为构成犯罪，可以认定为玩忽职守罪有作了进一步规定：一是在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员；二是在受国家机关委托，在代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员；三是虽未列入国家机关人员编制，但在国家机关中从事公务的人员。
（二）玩忽职守行为。这是对玩忽职守罪客观方面的要求之一。玩忽职守客观上表现为违反工作纪律、规章制度，不履行、不正确履行或者放弃履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。这里包括作为的玩忽职守和不作为的玩忽职守。
“作为的玩忽职守”是指不正确履行职责义务。比如，工作马马虎虎，草率从事，敷衍塞责，违令抗命，极端不负责任；或者阳奉阴违，弄虚作假，欺上瞒下，胡作非为等。“不作为的玩忽职守”是指不履行职责义务。比如，对于自己应当履行的，而且也有条件履行的职责，不尽自己应尽的职责义务；或者擅离职守，撒手不管；又或者虽然没有擅离职守，但却不尽职责，该管不管，该作不作，听之任之等。
这里还要格外注意，构成玩忽职守必须以违反了国家工作纪律和规章制度为前提。由于各个机关、单位都有自己的活动原则、组织纪律和规章制度，以及工作人员的职责和权利、义务，这些都是必须遵守的工作纪律和规章制度。所以，有关的国家机关工作人员只有违反了这些工作纪律和规章制度，才能成为玩忽职守的行为。在处理某个具体玩忽职守案件时，必须严格对照实际情况，实事求是地进行分析。
（三）重大损失结果。这也是对玩忽职守罪客观方面的要求之一。玩忽职守客观上必须具有致使公共财产、国家和人民利益造成重大损失的结果。所谓重大损失，是指给国家和人民造成的重大物质性损失和非物质性损失。物质性损失一般是指人身伤亡和公私财物的重大损失，是确认玩忽职守犯罪行为的重要依据；非物质性损失是指严重损害国家机关的正常活动和声誉等。
关于重大损失的认定，1999年9月16日最高人民检察院发布施行的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》(试行)的规定，涉嫌下列情形之一的，应予以立案：（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤10人以上的；（二）造成直接经济损失30万元以上的，或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失超过100万元的；（三）徇私舞弊，造成直接经济损失20万元以上的；（四）造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产的；（五）严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；（六）海关、外汇管理部门的工作人员严重不负责任，造成巨额外汇被骗或者逃汇的；（七）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形；（八）徇私舞弊，具有上述情形之一的。
（四）行为与结果的因果关系。 这是确定玩忽职守罪刑事责任的客观基础。必须是因行为人的玩忽职守行为而造成的重大损失结果。否则，不能构成玩忽职守罪，而是属于一般工作上的错误问题，应该由行政主管部门处理。实践中，玩忽职守行为与重大损失结果之间的因果关系错综复杂，有直接原因，也有间接原因；有主要原因，也有次要原因；有领导者的责任，也有直接责任人员的过失行为，必须实事求是地客观认定。
二、审计实务中玩忽职守罪与非罪、此罪与彼罪的区别
玩忽职守罪与普通的工作失误虽然都会给国家和人民利益造成重大损失、玩忽职守罪与滥用职权罪、失职罪等虽然都属于刑法上的渎职罪范畴，但相互之间有严格的区别，审计人员在实务中应注意区分。
（一）与工作失误之非罪的区别。一是客观行为特征不同。工作失误，行为人是认真履行自己的职责义务；而玩忽职守罪则表现为行为人不履行或不正确履行自己的职责义务。二是导致发生危害结果的原因不同。工作失误，是由于制度不完善，一些具体政策界限不清，管理上存在弊端，以及由于国家工作人员文化水平不高，业务素质较差，缺乏工作经验，因而计划不周，措施不当，方法不对，以致在积极工作中发生错误，造成国家和人民利益遭受重大损失。而玩忽职守罪，则是违反工作纪律和规章，严重官僚主义，对工作极端不负责任等行为造成国家和人民利益遭受重大损失。
（二）与滥用职权罪的区别。滥用职权是行为人意识到自己在行使权力，不该用而用，该用而不用，因而超越职权而滥用职权的行为；而玩忽职守则为行为人意识到自己是履行职责，由于各种原因而不履行职责或不认真履行职责。因此，完全的擅离职守不会被理解为滥用职权。只有在履行职责的过程中，滥用职权才会与玩忽职守发生重叠，不易区分。要认定其性质，关键还是要看行为人的主观态度，对危害结果的认识程度。滥用职权是认识到自己是在滥用职权，明知不该用，该用而不用，因此，对危害结果则是采取放任的间接故意态度；而后者是意识到自己在履行职责，该履行而不履行或不认真地履行，其对危害结果是出于过失态度。
（三）与特殊玩忽职守行为犯罪的区别。刑法第三百九十七条第一款关于玩忽职守罪规定最后一句是“本法另有规定的，依照规定”。这是因为，实践中，玩忽职守的行为方式多样，涉及面广，在不同的领域、不同的部门，有不同的规定。刑法对一些特殊玩忽职守行为认定，分别有明确具体的规定和适用罪名。比如，从犯罪行为所在领域看，在环境保护方面，专门有环境监管失职罪；在食品安全方面，专门有食品安全监管失职罪；在传染病防治方面，专门有传染病防治失职罪等等。从犯罪嫌疑人所在部门看，对国有公司、企业、事业单位人员的严重不负责任行为，刑法规定了国有公司、企业、事业单位人员失职罪；对司法工作人员严重不负责任，致使在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯脱逃的，刑法规定了失职致使在押人员脱逃罪等等。
三、审计实务中查处“玩忽职守罪”的取证要求
审计人员在查处玩忽职守案件时，必须严格依照法定程序，全面、及时、合法、客观地去收集犯罪嫌疑人有罪和无罪的证据。实践中我们主要从以下方面来收集和固定玩忽职守罪的证据。
（一）认定主体身份的证据。如，有关职务的任命文件，户籍、身份证件等。
（二）认定职责和权限的证据。如，单位内部的管理方面的规章制度、有关职责范围的规定或职责分工的文件、会议记录。
（三）认定玩忽职守行为的证据。如，有关的会议记录或参会人员的记录本，犯罪嫌疑人在有关材料上的批示，工作岗位的交接记录，有关监测记录、工作中形成的有关书面的文件，有关谈话记录或审计询问记录等。
（四）认定损失结果的证据。对于经济损失的计算，审计人员可以依据公平、公允、合法的认定依据，进行重新计算。必要时，还需聘请有鉴定资格的部门出具科学的评估鉴定结论。
在掌握上述取证要素的基础上，还要注重科学有效的取证方法，做好现场了解和审计询问，调查犯罪行为发生的经过，了解犯罪动机和目的，理清玩忽职守行为和损害结果之间的因果关系，加强对证据材料的审查，注意证据之间互相衔接和证明，排除内在矛盾，以确保审计移送案件线索能办成“铁案”。（吴原秋）
一、“玩忽职守罪”的构成特点
现行刑法第三百九十七条对玩忽职守罪作出了规定。根据刑法规定，构成玩忽职守罪，必须同时具备以下几个要素。
（一）国家机关工作人员。这是对玩忽职守罪主体方面的特殊要求。国家机关工作人员以外的其他任何人员，都不能单独成为本罪的主体。这里的国家机关工作人员，是指在“国家机关”中“从事公务”的人员。“国家机关”是指国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关。
2002年12月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》，对一些特殊人员“从事公务”，有玩忽职守行为构成犯罪，可以认定为玩忽职守罪有作了进一步规定：一是在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员；二是在受国家机关委托，在代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员；三是虽未列入国家机关人员编制，但在国家机关中从事公务的人员。
（二）玩忽职守行为。这是对玩忽职守罪客观方面的要求之一。玩忽职守客观上表现为违反工作纪律、规章制度，不履行、不正确履行或者放弃履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。这里包括作为的玩忽职守和不作为的玩忽职守。
“作为的玩忽职守”是指不正确履行职责义务。比如，工作马马虎虎，草率从事，敷衍塞责，违令抗命，极端不负责任；或者阳奉阴违，弄虚作假，欺上瞒下，胡作非为等。“不作为的玩忽职守”是指不履行职责义务。比如，对于自己应当履行的，而且也有条件履行的职责，不尽自己应尽的职责义务；或者擅离职守，撒手不管；又或者虽然没有擅离职守，但却不尽职责，该管不管，该作不作，听之任之等。
这里还要格外注意，构成玩忽职守必须以违反了国家工作纪律和规章制度为前提。由于各个机关、单位都有自己的活动原则、组织纪律和规章制度，以及工作人员的职责和权利、义务，这些都是必须遵守的工作纪律和规章制度。所以，有关的国家机关工作人员只有违反了这些工作纪律和规章制度，才能成为玩忽职守的行为。在处理某个具体玩忽职守案件时，必须严格对照实际情况，实事求是地进行分析。
（三）重大损失结果。这也是对玩忽职守罪客观方面的要求之一。玩忽职守客观上必须具有致使公共财产、国家和人民利益造成重大损失的结果。所谓重大损失，是指给国家和人民造成的重大物质性损失和非物质性损失。物质性损失一般是指人身伤亡和公私财物的重大损失，是确认玩忽职守犯罪行为的重要依据；非物质性损失是指严重损害国家机关的正常活动和声誉等。
关于重大损失的认定，1999年9月16日最高人民检察院发布施行的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》(试行)的规定，涉嫌下列情形之一的，应予以立案：（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤10人以上的；（二）造成直接经济损失30万元以上的，或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失超过100万元的；（三）徇私舞弊，造成直接经济损失20万元以上的；（四）造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产的；（五）严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；（六）海关、外汇管理部门的工作人员严重不负责任，造成巨额外汇被骗或者逃汇的；（七）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形；（八）徇私舞弊，具有上述情形之一的。
（四）行为与结果的因果关系。 这是确定玩忽职守罪刑事责任的客观基础。必须是因行为人的玩忽职守行为而造成的重大损失结果。否则，不能构成玩忽职守罪，而是属于一般工作上的错误问题，应该由行政主管部门处理。实践中，玩忽职守行为与重大损失结果之间的因果关系错综复杂，有直接原因，也有间接原因；有主要原因，也有次要原因；有领导者的责任，也有直接责任人员的过失行为，必须实事求是地客观认定。
二、审计实务中玩忽职守罪与非罪、此罪与彼罪的区别
玩忽职守罪与普通的工作失误虽然都会给国家和人民利益造成重大损失、玩忽职守罪与滥用职权罪、失职罪等虽然都属于刑法上的渎职罪范畴，但相互之间有严格的区别，审计人员在实务中应注意区分。
（一）与工作失误之非罪的区别。一是客观行为特征不同。工作失误，行为人是认真履行自己的职责义务；而玩忽职守罪则表现为行为人不履行或不正确履行自己的职责义务。二是导致发生危害结果的原因不同。工作失误，是由于制度不完善，一些具体政策界限不清，管理上存在弊端，以及由于国家工作人员文化水平不高，业务素质较差，缺乏工作经验，因而计划不周，措施不当，方法不对，以致在积极工作中发生错误，造成国家和人民利益遭受重大损失。而玩忽职守罪，则是违反工作纪律和规章，严重官僚主义，对工作极端不负责任等行为造成国家和人民利益遭受重大损失。
（二）与滥用职权罪的区别。滥用职权是行为人意识到自己在行使权力，不该用而用，该用而不用，因而超越职权而滥用职权的行为；而玩忽职守则为行为人意识到自己是履行职责，由于各种原因而不履行职责或不认真履行职责。因此，完全的擅离职守不会被理解为滥用职权。只有在履行职责的过程中，滥用职权才会与玩忽职守发生重叠，不易区分。要认定其性质，关键还是要看行为人的主观态度，对危害结果的认识程度。滥用职权是认识到自己是在滥用职权，明知不该用，该用而不用，因此，对危害结果则是采取放任的间接故意态度；而后者是意识到自己在履行职责，该履行而不履行或不认真地履行，其对危害结果是出于过失态度。
（三）与特殊玩忽职守行为犯罪的区别。刑法第三百九十七条第一款关于玩忽职守罪规定最后一句是“本法另有规定的，依照规定”。这是因为，实践中，玩忽职守的行为方式多样，涉及面广，在不同的领域、不同的部门，有不同的规定。刑法对一些特殊玩忽职守行为认定，分别有明确具体的规定和适用罪名。比如，从犯罪行为所在领域看，在环境保护方面，专门有环境监管失职罪；在食品安全方面，专门有食品安全监管失职罪；在传染病防治方面，专门有传染病防治失职罪等等。从犯罪嫌疑人所在部门看，对国有公司、企业、事业单位人员的严重不负责任行为，刑法规定了国有公司、企业、事业单位人员失职罪；对司法工作人员严重不负责任，致使在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯脱逃的，刑法规定了失职致使在押人员脱逃罪等等。
三、审计实务中查处“玩忽职守罪”的取证要求
审计人员在查处玩忽职守案件时，必须严格依照法定程序，全面、及时、合法、客观地去收集犯罪嫌疑人有罪和无罪的证据。实践中我们主要从以下方面来收集和固定玩忽职守罪的证据。
（一）认定主体身份的证据。如，有关职务的任命文件，户籍、身份证件等。
（二）认定职责和权限的证据。如，单位内部的管理方面的规章制度、有关职责范围的规定或职责分工的文件、会议记录。
（三）认定玩忽职守行为的证据。如，有关的会议记录或参会人员的记录本，犯罪嫌疑人在有关材料上的批示，工作岗位的交接记录，有关监测记录、工作中形成的有关书面的文件，有关谈话记录或审计询问记录等。
（四）认定损失结果的证据。对于经济损失的计算，审计人员可以依据公平、公允、合法的认定依据，进行重新计算。必要时，还需聘请有鉴定资格的部门出具科学的评估鉴定结论。
在掌握上述取证要素的基础上，还要注重科学有效的取证方法，做好现场了解和审计询问，调查犯罪行为发生的经过，了解犯罪动机和目的，理清玩忽职守行为和损害结果之间的因果关系，加强对证据材料的审查，注意证据之间互相衔接和证明，排除内在矛盾，以确保审计移送案件线索能办成“铁案”。（吴原秋）
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