经济责任审计框架下生态环境保护审计的内容和强化措施
郎少萍 (审计署太原办)
【发布时间:2013年08月15日】
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    【摘  要】以经济责任审计为载体,将生态环境保护审计作为经济责任审计的重点,将能够充分发挥出国家审计在促进生态文明建设中的积极作用。本文从经济责任审计的角度出发,探讨经济责任审计中生态环境保护审计的内容、重点,以及强化生态环境保护审计的主要措施。
    【关键词】经济责任  生态环境保护  审计
    
    土地污染、水污染以及空气污染等问题在我国已相当严重。《欧洲时报》文章指出,中国急需调整现有加速环境恶化的经济模式。可以说,如何留给子孙后代一个蓝天碧水的家园已成为中国当前迫切需要解决的问题。将环境保护审计作为经济责任审计的重点,明确环境保护是政府或企业领导人员必须承担的经济责任,科学的评价其在任职期间履行环境保护责任的情况,对推动政府和企业的可持续发展,改善生态环境质量,维护国家生态环境安全将起到积极的作用。
    
    一、生态环境保护审计作为经济责任审计重点内容的依据和必要性
    
    《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第十八条提出,审计机关在经济责任审计中应关注“与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动经济效益、社会效益和环境效益情况”,明确将环境保护责任纳入了经济责任审计的范畴,为审计机关在经济责任审计中开展环境保护审计提供了法律依据。在党的十八大报告中也首次用单篇论述了生态文明,首次把“美丽中国”作为未来生态文明建设的宏伟目标,把生态文明建设摆在了总体布局的高度来论述。可见,将生态环境保护审计作为经济责任审计的重点内容是贯彻落实十八大报告的必然要求,也是促进我国加快转变经济发展方式,落实环境保护基本国策,实现可持续发展战略的重要途径。事实上,国内一些市县已经将生态环境保护审计引入领导干部任期经济责任审计内容之中,生态环境保护审计不合格的领导干部,不能调动和提拔,以遏制领导干部盲目抓经济发展,生态意识不强,环境观念淡薄的不良倾向。    
    经济发展和环境保护二者是有机联系的整体,只有二者达到协调统一,才能实现可持续发展。将生态环境保护审计作为经济责任审计的重点内容,一方面是审计机关履行环境管理责任,维护公众利益和国家生态环境安全,实现国家可持续发展战略的必然要求;另一方面通过对领导人员履行环境保护责任的监督检查,可以促使领导人员在任职期间自觉的执行国家环境保护政策,约束其从决策的制定、实施到完成,从产品的开发、生产、销售到废弃物的回收,始终将环境保护的因素考虑在内,全过程的控制其活动对生态环境产生的影响,积极实现环境治理目标,不断加强环境保护工作的力度,切实承担起生态环境保护和治理的责任。
    
    二、经济责任审计中生态环境保护审计的主要内容
    
    生态环境保护涉及的领域非常广,不仅包括预防和治理生产过程中发生的环境污染,如辐射、噪音、有毒气体和水污染等等;也包括防止工程项目建设和自然资源开发过程中发生的对生态环境的破坏;还包括对自然界珍稀物种和森林、草原、海洋、湖泊和湿地等生态区域的保护,以及其他会影响生态环境安全问题的治理。与此对应,生态环境保护审计的内容自然也都涵盖上述事项。在具体的经济责任审计项目中,针对的被审计对象不同,其生态环境保护审计的侧重点也有所不同。在确定生态环境保护审计的重点内容时,要综合考虑被审计对象的职位权限、工作内容、所处行业、地理位置、法律和政策环境,当前的国家环境保护目标以及民生热点或社会影响较大的资源环境焦点等多项因素。在审计实务中,要紧紧围绕被审计对象经济责任的履行情况开展生态环境保护审计,通过审计,要能够客观公允地对领导人员履行环境保护责任的情况做出评价。一般而言,经济责任审计中生态环境保护审计的内容通常都包括以下三个方面:
    (一)对环境保护政策执行情况进行审计,确保国家环境保护政策落实到位。随着我国五位一体总体工作布局的确立,为实现经济的可持续发展,国家加强环境治理和保护的导向政策将不断出台,这些政策能否实现既定目标,关键看各级政府和企业的执行效果。因此,环境保护政策的执行情况必然是环境保护审计的重中之重,也是评价领导人员履行环境保护责任的第一评价要素。
    (二)对环保资金和环境保护项目进行绩效审计,提高环保资金的利用效果和环保项目运行的经济性、效率性和效果性。近年来,我国环境治理投入不断加大。据测算,全国“十二五”环境污染治理投资需求约为3.4万亿元,比“十一五”污染治理投资增加57.4%,约占同期GDP的1.4%。通过开展环境管理活动的绩效审计,以审计促进政府或企业提高环境管理活动的经济性和效益型,改进环境治理技术,帮助被审计单位挖掘环境治理工作中的潜力,以确保国家在增加环保投入的同时,投入的使用效率和效果也相应提高。
    (三)对节能减排目标的完成情况进行审计。重点审查政府或企业发展循环经济和加强环境保护等方面采取的主要措施和取得的成效,检查节能减排工作目标责任制中的GDP能耗、COD、SO2消减量等任务的完成情况,以及治污项目的运行情况和污染点源治理情况。关注污水、垃圾处理等环保设施建设情况,以及核实新建企业或项目投入运行后,污水、垃圾处理等环保设施的配套情况等等。
    
    三、经济责任审计中强化生态环境保护审计的主要措施
    
    (一)建立和完善领导人员环境保护责任评价指标体系。要根据当前的形势设定一套评价指标,这套指标并不是一成不变的,应随着经济的发展,技术的进步,生态环境的变化,以及民生的关注热点的改变等,进行不断的调整,这样才能与时俱进的对领导人员环境保护责任的履行情况作出客观公正的评价。从目前我国环境保护的重点看,当前评价体系主要应涵盖以下几个方面:一是污染物排放指标;二是环保资金和环保项目的绩效考核指标;三是国家环境保护政策执行力指标;四是循环经济发展指标。当然,对一些特殊行业和地域,还应根据实际情况和评价的需要,增设一些特色化的评价指标。
    (二)综合运用多类学科的技术和方法获取多样化审计证据。
    环境保护审计是环境科学与审计实务交叉渗透的一项审计工作,与一般的财务收支审计不同,其涉及的领域非常广。而且从目前环境保护审计发展的趋势看,其审计的范围在不断延伸。在具体的审计实务中,为作出恰当的审计判断,审计人员需要用到地质学、水利学、生物学、工程学、管理学等多类学科的知识,同时还要运用现代审计技术和方法,并结合经济学、统计学、计算机和其他学科的技术方法,获取多样化的审计证据,包括环境测评报告、专家鉴定、排污指标、监测数据、图片、录音,或者是统计分析结果等等。同时要保证审计证据的充分性、可靠性和适当性,以确保能够得出客观公正的审计结论,公允的评价领导人员环境保护责任的履行情况。
    (三)加强人员素质培训,优化人员结构,充分利用外聘人员的专业技能。基于环境保护审计的复杂性和专业性考虑,审计机关应积极盘活现有审计人员,加强后续教育培训,根据审计发展的需求,逐步引进多专业人才,不断优化人员结构,确保审计人员具备应有的专业胜任能力。同时,审计机关应充分利用外聘人员的专业技能,聘用一批具有水利、矿产、工程、资源、环境等方面的专业人才,建立专家资料库,可以根据审计项目的专业需要,迅速有效的选取合适的专业人员参与审计。此外,聘请专家参与审计,也能使审计人员在审计实践中与专家互动交流,拓宽其职业角度和知识面,培养出一批环境保护审计骨干人才。
    (四)实行生态环境保护审计结果的公开化,并将评价结果作为领导干部选拔任用的重要依据。
    审计结果公开化是实现生态环境保护审计目的有效手段。环境保护审计中发现的问题一般很难以上升到法律层面,尤其是环境绩效审计中发现的不经济、低效率或效果差等问题,这些问题通常无法通过法律手段强制进行纠正和处罚,行政处理处罚的效果也不明显。实行审计结果公开化,能够充分利用社会舆论和公众的力量,在全社会形成问责和警示氛围,有效的督促被审计对象积极进行审计整改,及时采取有效措施纠正问题,防范问题的再次发生。而将环境保护审计结果作为领导人员任用选拔的重要依据,不仅可以督促领导人员在注重经济效益的同时,把生态文明建设摆在更加重要的位置,将国家生态文明建设的各项政策和制度落到实处;而且有利于生态环境保护审计在经济责任审计中更好地开展,充分发挥出国家审计在生态文明建设中的“免疫系统”功能。()
    
    参考文件:
    1.蔡春:环境审计理论问题研究,西南财经大学“九五”“211”课题研究报告,2002
    2.陈正兴:环境审计,中国审计出版社,2001
    3.刘力云:浅论环境审计,审计研究资料,2005
    4.叶君鳌、卢益群、于昆:环境绩效审计研究,审计研究报告,2011
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