对我国绩效审计实践与发展的几点思考
石传明 （审计署成都办）
大力开展关系国计民生、具有社会影响力的绩效审计，是国家审计在国家治理中充分发挥“免疫系统”功能的有效途径。近十年，绩效审计作为我国审计工作的重要内容，经历了从无到有、从少到多、从不了解到逐步成熟的发展阶段，目前绩效审计项目已经覆盖扶贫、环境保护、能源开发、市政工程、交通运输、国家重点项目建设等多个领域，建立了有效的绩效审计工作机制和方法，在审计实务和理论上都取得了显著成果。
一、以重要思想、理论为指导，抓住发展机遇，稳步提升实力
绩效审计的本质是关注并保证经济社会持续、有效地发展，发挥国家审计“免疫系统”功能。在开展绩效审计工作时，审计机关始终以科学发展观为指导，把维护国家和群众利益作为工作的出发点和落脚点，结合绩效审计工作内容的特殊性，将科学发展的思想核心引入到审计的经常性工作中，始终把维护社会和谐、促进经济健康有序发展作为工作的根本。在绩效审计项目中，审计机关自始至终都坚持以国家审计在国家治理中的角色为定位，以实现审计监督、揭示和评价等职能为路径，通过对物质和人力资源科学、有效地组织利用，全面评价项目绩效表现，发现并分析问题本质，从实处落实国家审计“免疫系统”功能。
在我国绩效审计全面起步与高度发展的历史机遇面前，审计机关及时抓住并充分利用了重要的发展时机，重点围绕审计署最近三个五年审计工作发展规划部署绩效审计工作。近几年，绩效审计的范围已全部覆盖财政、投资、企业、社保、金融、农业、环保、外资等领域，表现出在各个审计领域“全面开花、共同进步”的良好局面。以成都办为例，在2008年至2012年的发展期，实施的绩效审计项目已经达到全部审计项目的80%，投入到绩效审计中的力量占全部审计力量的90%，并出台了《绩效审计指导意见》等政策性文件。随着投入力度的不断加大，绩效审计的成果效益日益明显，成果数量逐步提升。
二、高度重视比较学习，不断追求创新，将政策制度化
绩效审计在西方发达国家的发展历史较长。近年来，审计署及各特派办、地方审计机关在实际工作中也都积累了丰富的实战经验，这些经验是我国广大审计人员创造力积淀出的硕果，是我国绩效审计发展的财富。各级审计机关在绩效审计工作开始之初即已认识到，引导审计人员进行针对性的学习，是对经验、理论资源的有效利用，也是提高审计水平的捷径。在探索提高绩效审计实力过程中，要坚持贯彻落实“走出去，引进来”、“先当学生，再做先生”的原则，不断从国内外绩效审计项目中汲取精华。如，一些审计机关充分利用各种机会，多途径地开展学习，组织人员到兄弟单位进行绩效审计调研，也积极邀请先进单位来本单位交流，总结学习其他单位开展绩效审计的做法和经验介绍。同时，审计机关还始终强调了“经验不能照搬，学习要带有批判性眼光”，坚持参照引用、借鉴学习，结合所开展绩效审计项目的实际特点进行研究、运用。由此，保证了绩效审计在发展的速度和质量同步提升。
深入审计实务可发现，绩效审计具有行业跨越广、对象差异大、评价标准多元化等突出特点，同时不同项目间又具有一定的共同性。为适应绩效审计的特点，审计机关坚持在指导政策、审计方法上不断创新，努力做到常变常新。如，在绩效审计发展进程上，结合实际情况采取“三步走战略”，即首先选取基础较好的部分审计项目，对这些项目的一些专项内容开展绩效审计试点；其次在所有审计项目中，选取一些具有绩效审计价值的专题，扩大绩效审计试点；最后对一些条件成熟的审计项目，开展全面意义上的绩效审计，从效益分析入手，揭示影响效益发挥的重大损失浪费和制度、政策缺陷，提出促进效益发挥的建议。同时，还运用传统审计项目经验，结合国家审计的特点，重点部署“两个结合策略”，即一方面绩效审计要与传统的财务收支审计相结合，立足财务收支审计，通过财务收支审计核实审计事项的真实性，为绩效审计提供真实可信的分析素材；另一方面绩效审计要与查处大案要案相结合，利用绩效审计揭示重大损失浪费问题，通过查找分析损失浪费成因，寻找重大违法犯罪线索，并通过查处重大违法问题，透彻分析影响效益的深层次原因。
在我国绩效审计工作的层层、逐步推进中，贴合实际、富有针对性地制定了各项政策，同时关键还在于对这些政策进行制度化落实，保证了政策实施的到位，确保政策目标的实现。如，一些审计机关建立了绩效审计工作组，由主要领导任组长，由全单位审计业务骨干和各部门负责人组成，在法制处设立办公室；出台《绩效审计指导意见》等文件，统一规划、组织全单位的绩效审计工作；制定《绩效审计指南》等指导性文件，明确绩效审计的内容、程序、方法和要求，形成了绩效审计的工作流程，规范了绩效审计工作；修改完善审计项目考核办法，增加对绩效审计的考核内容，发挥考核的导向作用；设计制作绩效审计网页，发布绩效审计工作动态等。
三、坚持理论研究与实务并重，运用现代技术，接受专家指导
我国绩效审计大发展大繁荣的另一成功经验是坚持“以理论为先导，指导绩效审计实践；通过实践提炼理论，丰富绩效审计理论内涵”的工作原则，始终督导全审计单位干部加强对绩效审计理论的学习，强化对中青年干部绩效审计实务的训练，强调理论对实务的指导，深化实务对理论的完善，举办绩效审计理论研讨会、绩效审计案例交流会，将成果编辑成册。
从我国绩效审计发展历程上可明显看出，决定绩效审计实务发展突飞猛进的关键因素之一，是适时将计算机审计等现代审计技术引入到绩效审计中。信息技术的“加盟”大力推进了绩效审计效率和效果，同时，通过利用计算机强大的数据采集、整理、管理、分析功能，绩效审计的科学性和客观性水平得以迅速提高，绩效审计实务借此取得了十足的发展与进步。这里面，尤其当绩效审计开始从主要依据财务数据逐渐向综合数据转变时，成功地利用计算机技术在绩效审计的数据收集与处理方法上进行了拓展，充分证明了强化计算机审计决策的正确性和前瞻性。再如，审计评价是绩效审计的难点和关键点，是审计项目影响力和效益性的决定性因素，绩效审计对审计评价的科学性、客观性和合理性的要求远远高于一般项目。通过较早地在绩效审计中熟练运用计算机技术，不仅能够在绩效审计中实现了计算机的搜集数据、查询疑点等基础功能，提高了审计效率。同时，利用计算机统计分析等技术手段，可在绩效审计中较早实现对审计对象同时进行定性、定量分析的目的，从而保证了科学、正确的评价。
四、强化自我总结，不断积累、探索，提高监督效力
在我国，审计机关在开展绩效审计工作时有效举措是始终保持一种“稳打稳扎、逐步提升”的态势。一方面将从理论学习和实践积累中的精华以各种形式进行保存、推广、利用；同时，坚持适时“清零”，不断开拓新思路，每开展新项目时都根据项目特色寻找新方法，从而促进了绩效审计理论与实务在广度和深度层面的同步提高。具体做法是坚持要求各业务处室、审计组在项目结束后撰写绩效审计总结，对绩效审计的开展情况、主要做法、取得的成绩进行归纳并形成文字材料；同时，在业务处、审计组总结的基础上，对具体开展绩效审计的项目进行案例总结，并在机关内部进行交流。在绩效审计发展战略上，坚持走出推进式的发展道路，首先在绩效审计范围的确定上，最初只选取单一事项，后来发展到选取某一工程项目，进而发展到对某个行业开展效益评价。与之相应，最初仅以项目或事项自身的经济效益作为审计对象，后来则逐步发展到将项目或者事项的自身经济效益与政策效益结合起来。事实证明，这种不断探索下的发展态势既是进步的原动力，同时也是积累并不断运用成果的过程。
同时，保持绩效审计快速发展，与坚持“自我批判性认识”的作风密切相关，与保持不断更新“自我发展长效机制”密切相连。如，在早期的自我认识中发现，人员的结构和素质还不适应需要，绩效审计选题深度还不够，评价体系还不完善，绩效审计的技术和方法还有待于进一步积累，则在此后一定时期内，绩效审计的重点发展方向即应主要从这些方面开展并将其逐步深化。一定时期后，在绩效审计的基本面已经建成并逐步稳固时，绩效审计的重点则可开始集中到成果运用、提高社会影响力等方面。
历经十余年的快速发展，我国绩效审计取得了十足的进步，奠定了良好基础，其对经济社会的发展影响力越来越大，在发挥国家审计预防、揭示和抵御等“免疫系统”功能的价值上越来越凸显，也必将为中国特色社会主义事业的建设贡献更重要的力量。（石传明）
一、以重要思想、理论为指导，抓住发展机遇，稳步提升实力
绩效审计的本质是关注并保证经济社会持续、有效地发展，发挥国家审计“免疫系统”功能。在开展绩效审计工作时，审计机关始终以科学发展观为指导，把维护国家和群众利益作为工作的出发点和落脚点，结合绩效审计工作内容的特殊性，将科学发展的思想核心引入到审计的经常性工作中，始终把维护社会和谐、促进经济健康有序发展作为工作的根本。在绩效审计项目中，审计机关自始至终都坚持以国家审计在国家治理中的角色为定位，以实现审计监督、揭示和评价等职能为路径，通过对物质和人力资源科学、有效地组织利用，全面评价项目绩效表现，发现并分析问题本质，从实处落实国家审计“免疫系统”功能。
在我国绩效审计全面起步与高度发展的历史机遇面前，审计机关及时抓住并充分利用了重要的发展时机，重点围绕审计署最近三个五年审计工作发展规划部署绩效审计工作。近几年，绩效审计的范围已全部覆盖财政、投资、企业、社保、金融、农业、环保、外资等领域，表现出在各个审计领域“全面开花、共同进步”的良好局面。以成都办为例，在2008年至2012年的发展期，实施的绩效审计项目已经达到全部审计项目的80%，投入到绩效审计中的力量占全部审计力量的90%，并出台了《绩效审计指导意见》等政策性文件。随着投入力度的不断加大，绩效审计的成果效益日益明显，成果数量逐步提升。
二、高度重视比较学习，不断追求创新，将政策制度化
绩效审计在西方发达国家的发展历史较长。近年来，审计署及各特派办、地方审计机关在实际工作中也都积累了丰富的实战经验，这些经验是我国广大审计人员创造力积淀出的硕果，是我国绩效审计发展的财富。各级审计机关在绩效审计工作开始之初即已认识到，引导审计人员进行针对性的学习，是对经验、理论资源的有效利用，也是提高审计水平的捷径。在探索提高绩效审计实力过程中，要坚持贯彻落实“走出去，引进来”、“先当学生，再做先生”的原则，不断从国内外绩效审计项目中汲取精华。如，一些审计机关充分利用各种机会，多途径地开展学习，组织人员到兄弟单位进行绩效审计调研，也积极邀请先进单位来本单位交流，总结学习其他单位开展绩效审计的做法和经验介绍。同时，审计机关还始终强调了“经验不能照搬，学习要带有批判性眼光”，坚持参照引用、借鉴学习，结合所开展绩效审计项目的实际特点进行研究、运用。由此，保证了绩效审计在发展的速度和质量同步提升。
深入审计实务可发现，绩效审计具有行业跨越广、对象差异大、评价标准多元化等突出特点，同时不同项目间又具有一定的共同性。为适应绩效审计的特点，审计机关坚持在指导政策、审计方法上不断创新，努力做到常变常新。如，在绩效审计发展进程上，结合实际情况采取“三步走战略”，即首先选取基础较好的部分审计项目，对这些项目的一些专项内容开展绩效审计试点；其次在所有审计项目中，选取一些具有绩效审计价值的专题，扩大绩效审计试点；最后对一些条件成熟的审计项目，开展全面意义上的绩效审计，从效益分析入手，揭示影响效益发挥的重大损失浪费和制度、政策缺陷，提出促进效益发挥的建议。同时，还运用传统审计项目经验，结合国家审计的特点，重点部署“两个结合策略”，即一方面绩效审计要与传统的财务收支审计相结合，立足财务收支审计，通过财务收支审计核实审计事项的真实性，为绩效审计提供真实可信的分析素材；另一方面绩效审计要与查处大案要案相结合，利用绩效审计揭示重大损失浪费问题，通过查找分析损失浪费成因，寻找重大违法犯罪线索，并通过查处重大违法问题，透彻分析影响效益的深层次原因。
在我国绩效审计工作的层层、逐步推进中，贴合实际、富有针对性地制定了各项政策，同时关键还在于对这些政策进行制度化落实，保证了政策实施的到位，确保政策目标的实现。如，一些审计机关建立了绩效审计工作组，由主要领导任组长，由全单位审计业务骨干和各部门负责人组成，在法制处设立办公室；出台《绩效审计指导意见》等文件，统一规划、组织全单位的绩效审计工作；制定《绩效审计指南》等指导性文件，明确绩效审计的内容、程序、方法和要求，形成了绩效审计的工作流程，规范了绩效审计工作；修改完善审计项目考核办法，增加对绩效审计的考核内容，发挥考核的导向作用；设计制作绩效审计网页，发布绩效审计工作动态等。
三、坚持理论研究与实务并重，运用现代技术，接受专家指导
我国绩效审计大发展大繁荣的另一成功经验是坚持“以理论为先导，指导绩效审计实践；通过实践提炼理论，丰富绩效审计理论内涵”的工作原则，始终督导全审计单位干部加强对绩效审计理论的学习，强化对中青年干部绩效审计实务的训练，强调理论对实务的指导，深化实务对理论的完善，举办绩效审计理论研讨会、绩效审计案例交流会，将成果编辑成册。
从我国绩效审计发展历程上可明显看出，决定绩效审计实务发展突飞猛进的关键因素之一，是适时将计算机审计等现代审计技术引入到绩效审计中。信息技术的“加盟”大力推进了绩效审计效率和效果，同时，通过利用计算机强大的数据采集、整理、管理、分析功能，绩效审计的科学性和客观性水平得以迅速提高，绩效审计实务借此取得了十足的发展与进步。这里面，尤其当绩效审计开始从主要依据财务数据逐渐向综合数据转变时，成功地利用计算机技术在绩效审计的数据收集与处理方法上进行了拓展，充分证明了强化计算机审计决策的正确性和前瞻性。再如，审计评价是绩效审计的难点和关键点，是审计项目影响力和效益性的决定性因素，绩效审计对审计评价的科学性、客观性和合理性的要求远远高于一般项目。通过较早地在绩效审计中熟练运用计算机技术，不仅能够在绩效审计中实现了计算机的搜集数据、查询疑点等基础功能，提高了审计效率。同时，利用计算机统计分析等技术手段，可在绩效审计中较早实现对审计对象同时进行定性、定量分析的目的，从而保证了科学、正确的评价。
四、强化自我总结，不断积累、探索，提高监督效力
在我国，审计机关在开展绩效审计工作时有效举措是始终保持一种“稳打稳扎、逐步提升”的态势。一方面将从理论学习和实践积累中的精华以各种形式进行保存、推广、利用；同时，坚持适时“清零”，不断开拓新思路，每开展新项目时都根据项目特色寻找新方法，从而促进了绩效审计理论与实务在广度和深度层面的同步提高。具体做法是坚持要求各业务处室、审计组在项目结束后撰写绩效审计总结，对绩效审计的开展情况、主要做法、取得的成绩进行归纳并形成文字材料；同时，在业务处、审计组总结的基础上，对具体开展绩效审计的项目进行案例总结，并在机关内部进行交流。在绩效审计发展战略上，坚持走出推进式的发展道路，首先在绩效审计范围的确定上，最初只选取单一事项，后来发展到选取某一工程项目，进而发展到对某个行业开展效益评价。与之相应，最初仅以项目或事项自身的经济效益作为审计对象，后来则逐步发展到将项目或者事项的自身经济效益与政策效益结合起来。事实证明，这种不断探索下的发展态势既是进步的原动力，同时也是积累并不断运用成果的过程。
同时，保持绩效审计快速发展，与坚持“自我批判性认识”的作风密切相关，与保持不断更新“自我发展长效机制”密切相连。如，在早期的自我认识中发现，人员的结构和素质还不适应需要，绩效审计选题深度还不够，评价体系还不完善，绩效审计的技术和方法还有待于进一步积累，则在此后一定时期内，绩效审计的重点发展方向即应主要从这些方面开展并将其逐步深化。一定时期后，在绩效审计的基本面已经建成并逐步稳固时，绩效审计的重点则可开始集中到成果运用、提高社会影响力等方面。
历经十余年的快速发展，我国绩效审计取得了十足的进步，奠定了良好基础，其对经济社会的发展影响力越来越大，在发挥国家审计预防、揭示和抵御等“免疫系统”功能的价值上越来越凸显，也必将为中国特色社会主义事业的建设贡献更重要的力量。（石传明）
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