浅议对保障性住房政策惠及农民工群体的对策研究
郭 旭 (审计署长春办)
【发布时间:2013年08月14日】
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    【引言】我国自古以来就是一个名副其实的农业大国,无论在经济发展过程中阶级关系如何变化,都从未改变农民是我国主要生产力的事实,目前我国拥有6.5亿多农民,近似于总人口的一半。然而,随着改革开放三十年来经济改革的逐渐深入和生产力水平的不断提高,使得农村剩余劳动力越来越多,与此同时城市的发展速度则越来越快,这就逐渐催生了农民工这样一个新群体。农民工大量向城市涌入,在为城镇化进程的深入和城镇居民生活水平的提升做出巨大贡献的同时也产生的一系列有关养老、医疗、住房、教育等与农民工息息相关的新的社会热点问题,而在中国人的传统观念里“居者有其屋”是一切生活的基础,是产生城市归属感的一个重要条件。但房价的虚高和房贷的多方限制使农民工“居者有其屋”成为一个空想。保障性住房政策是我国民生政策的一个重要组成部分,其目的是建立满足多层次需要的住房供应体系。但目前保障性住房政策由于户籍限制等原因无法完全惠及农民工群体,此问题能否有效解决不仅关乎农民工群体利益,更重要的是它关系到我国城镇化进程的发展进度,如不能妥善解决将使得中国城乡“二元化”的经济结构和社会结构难以根本转变,故采取何种措施、限定何种范围、利用何种保障形式保障农民工住房利益就成为摆在我们眼前的亟待解决的问题。
    党的十八大报告指出住房保障制度建设的基本方向是“加快建立市场配置和政府保障相结合的住房制度,完善符合国情的住房体制机制和政策体系,立足保障基本需求、引导合理消费,加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系,逐步形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局,向着实现广大群众住有所居的目标迈进”。
    我国的保障性住房政策从1995年开始实施《国家安居工程实施方案》至今已有近20年,相比发达国家而言我国的保障性住房仍具有应急性、临时性特征,尚未形成长期、稳定、成熟、有效的机制。依然采取“摸着石头过河”的方式,保障对象、保障类型、运行机制等均尚不成熟,很多地方仍亟待改进和完善。2013年2月20日,国务院常务会议上提出“2013年年底前,地级以上城市要把符合条件的外来务工人员纳入当地住房保障范围。”这对全国两亿多名外来务工人员来说,无疑是个好消息。尤其是从保障性住房对社会发展长远影响的角度来看,有必要通过政策调整来扩大保障范围,从根本上解决农民工群体城市认同感匮乏及居无定所等问题所带来的社会矛盾。
    
    一、我国农民工群体居住现状和问题分析
    
    根据国务院发展研究中心的调查显示,农民工在中国是一个庞大的群体,现总量已达2.53亿人,其中外出务工人员达1.59亿人,而举家外出的农民工多达3200多万人。也就是说目前在中国,每4个城镇常住人口当中,就有1个是农民工。而通过大规模调查显示,80%的农民工希望留在城镇,只有不到10%的农民工希望继续回到农村居住。
    分布在城市的农民工的居住条件有两个特点一是居住分布以大分小聚为主,即大范围上分布于城市四周郊区,而小范围内几家相邻且多数为老乡农民工家庭集中居住。二是居住形式主要为租赁和寄住工棚宿舍。这些房屋的共同特点是房屋质量差设施简陋、地理位置偏僻、周边配套设施不全及居住人员流动性强等,可以说这些房屋的聚集形成了一些新的城市棚户区。
    如此居住条件对农民工群体的生产生活带来了一系列消极影响;一是居住安全性差,由于人员流动性大、人口素质普遍偏低等原因使得农民工居住密集区内刑事案件频发,社会治安较差。二是子女受教育难,由于多数农民工居住在城市郊区城乡结合部且居无定所导致其子女入学范围难以划定,不能长期稳定的接受教育。三是不利于农民工家庭稳定和社会和谐,在十二届全国人大一次会议上举行的 “一线工人农民代表谈履职”记者会上,农民工代表刘丽谈到由于农民工群体租住房屋经济压力大、缺乏城市家庭归属感等原因产生了许多“临时家庭”,这在一定程度上反映了农民工群体的居住窘境,同时这种现象也有违社会传统道德,不利于和谐社会的建立。
    
    二、农民工群体尚未全部纳入住房保障范围的原因
    
    近几年来在我国保障性住房建设过程中尽管如四川等地已将农民工群体纳入公共租赁住房等保障性住房保障范围,但在全国范围内保障性住房建设顶层设计不够、管理工作不规范、供需矛盾突出等问题逐渐凸显,而针对农民工群体的住房保障问题,至今尚未大范围完全解决的原因主要有以下几个:
    一是户籍限制,全国绝大多数省份的廉租住房、经济适用房、限价商品房等保障性住房的申请条件中都要求申请人必须为城镇户籍人口,这种基于现有利益格局的户籍制度将农民工群体拒于门外。
    二是经济条件限制,农民工群体经济条件有限,即使将其纳入经济适用房、限价商品房保障范围,农民工群体也很难支付房款,故要选择合理的保障类型,既要考虑居住的舒适性又要考虑经济压力问题。
    三是国家现行制度法律不健全,近年来国家虽相继出台了如《关于解决农民工问题的若干意见》等有关农民工群体利益的法律法规,但目前尚无一部法律法规专门提及农民工群体住房保障内容。
    
    三、将农民工群体纳入住房保障范围的几点对策
    
    中国的保障性住房政策的难点和重点在农民工身上,而解决这一问题,要从政策设立、制度完善、方法创新、社会支持、多方配合等角度入手,不断丰富、循序渐进、逐步实现。
    (一)要打破户籍限制,消除区域性户籍障碍。户籍制度是一项基本的国家行政制度,是一种以个人为本位的人口管理方式,但在当代中国,户籍制度已经成为经济社会发展的桎梏,迫切需要进行改革,在此背景下,应尽量避免户籍制度成为制约农民工群体享受保障性住房的条件,同时为规范住房保障对象管理,建议可以对农民工群体采取以在某一地区缴纳固定年限社会保险的标准作为其农民工身份的认证及享受农民工住房保障待遇的“门槛”,这样既保障了农民工群体的利益又能规范保障性住房制度。
    (二)要坚持以租赁式住房和补贴相结合的保障方式。由于农民工群体具有经济实力弱、流动性强等特点,针对其制定的住房保障政策应侧重于采用租赁的形式,由于外出打工群体是城市承租房屋的主要来源,这样一来,以保障性住房形式存在的可租房源的增加必然导致社会范围内公共可租赁房源的出租压力增大,寻租的空间小了,出租的动力和租赁的价格自然就降低了,这不仅使得农民工群体的居住问题在一定程度上得到解决,更重要的是它将使得社会整体分配不公的现象得到控制,而租赁式的保障性住房主要包括廉租房和公租房两种,由于廉租房在家庭人均月收入、家庭人均资产、家庭人均建筑面积等方面对保障对象提出了一系列限定要求,所以在当前保障性住房制度下应着力提升公共租赁住房对农民工群体的保障作用。
    虽然建设以租为主的保障性住房意义重大,但长期大规模地建设以租为主的保障房,并不是解决农民工群体住房问题的根本之策。大规模的建设保障性住房,必然导致地方财政、土地等面临巨大压力,毕竟,出租式的保障性住房挤占了商品房的空间,且该部分出租房屋的定价很难确定,价格高了,农民工负担不起,价格低了,运营成本将面临压力。故要长远解决农民工群体的住房保障问题,还应将建设以租为主的保障性住房与货币补贴发放相结合,这样既可解决农民工群体住房保障困难又能将保障性住房的发展与市场经济规律相结合。
    (三)要完善对农民工群体纳入住房保障的支持政策。要切实解决农民工群体的住房保障问题,归根结底是要建立和完善相关政策,包括土地政策、农资政策、税费政策,且在合法合规的情况下完全可以采取一些倾斜式的政策来保障农民工群体在住房保障方面的应得利益。同时在将农民工群体纳入住房保障范围的过场中要坚持全面覆盖、逐步推进、因地制宜的原则,要调动地方政府积极性,还要发挥企业和市场的作用,要因地制宜逐步推进,不可搞“一刀切”,要尊重地方实际情况并结合农民工群体实际需求来制定并完善政策措施。
    
    国务院常务会议提出的“2013年城镇保障性安居工程基本建成470万套、新开工630万套的任务”,这意味着国家将继续加大力度促进全社会保障性安居工程的顺利开展。俗话说“安居才能立业”,只有在保障性住房制度发展过程中持续关注失地农民、进程务工人员等弱势群体的利益,解决好城市底层居民“居者有其屋”这一最大的民生问题,才能让全体人民公平分享改革开放成果,才能让全体人民在自己的土地上安居乐业,才能真正实现几十亿人伟大的“中国梦”。(郭旭)
    
    【参考文献】
    1.洪运. 重构农村住房保障制度的必要性与可行性--以成都统筹城乡改革为背景[M].中国房地产,2009。
    2.吕萍. 农民工住房保障问题认识与对策研究——基于成本-效益分析[M].城市发展研究,2008。
    3.黄萍. 农民工保障性住房问题的研究综述[M].东方企业文化,2011。
    4.李晶.完善保障性租赁住房政策的必要性研究[M].城市规划,2008。
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