审计视角下残疾人就业保障金的投向选择
古 穗（审计署广州办）
一、残疾人就业保障金投向的政策沿革
1995年财政部制定推出了残疾人就业保障金管理暂行规定,要求相关单位安排残疾人就业未达到规定的比例，需交纳用于残疾人就业的专项资金。并规定残疾人就业保障金专项用于下列开支：一是补贴残疾人职业培训费用；二是奖励超比例安置残疾人就业的单位及为安排残疾人就业做出显著成绩的单位；三是有偿扶持残疾人集体从业、个体经营；四是经同级财政部门批准，适当补助残疾人劳动服务机构经费开支；五是经同级财政部门批准，直接用于残疾人就业工作的其他开支。同时中国残疾人联合会出台了关于制定地方《残疾人就业保障金管理暂行规定》实施办法的若干意见，其中涉及到残疾人就业保障金的使用范围，希望各地根据使用费总额参照以下列比例安排：培训费大于50％，奖励费小于20％，扶持费小于20％，劳服机构工作经费10％左右。2007年，国务院制定的《残疾人就业条例》规定，其中要求残疾人就业保障金专项用于残疾人职业培训以及为残疾人提供就业服务和就业援助。
之后，从国务院有关部门来讲未修改或出台过关于残疾人就业保障金使用范围的具体规定。很显然，残疾人就业保障金征收之初，为了解决相关机构的经费之需，从资金投向的规定方面，没有完全体现此项资金投向残疾人就业的直接性。
二、残疾人就业保障金实际使用范围的审计分析
残疾人就业保障金从开始征收使用已历时近20年，通过审计追踪近几年某单位残疾人就业保障金使用轨迹，其预算支出编制经历了从主管部门到财政部门几个回合的讨论交流直至确定项目金额，财政部门按部门将其汇总到预算支出总计划中报“人大”审批，预算支出的编制首要依据是上年残疾人就业保障金收入规模，其次一般是上年的支出项目情况和本年的实际需要。从预算支出计划的结构和实际执行情况来看，用于残疾人硬件设施建设的开支较多，如康复教育场所及残疾人运动中心等；用于残疾人联合会所属的就业劳动服务机构经费支出较多，如残疾人就业保障金软件开发及征收宣传经费等；用于残疾人的职业培训、就业奖励、就业扶持、在校学生学习费用补助等就业方面的支出较少；部分用于残疾人康复教育场所的经费支出；部分用于残疾人管理机构之间的合作交流和奖励残疾人就业保障金征收管理机关等。
分析近三年这个单位利用残疾人就业保障金帮助残疾人就业情况，其特点有：一是培训的具体实施一般都由残疾人联合会所属机构组织进行；二是培训对象文化层次很低，残疾人由于在生理、心理的不足及家庭经济情况差强人意，所接受的文化教育往往都很少。三是培训内容一般都是开展盲人按摩和电脑基本知识培训；四是还会为参加不同级别的技能竞赛而开展的赛前培训；五是很少一部分用于奖励就业单位。这几部分支出合计仅为总支出的15%，不仅总额上用于残疾人就业的资金非常少，即使这已使用的15%部分其使用效率也有限，除盲人按摩培训对残疾人目前就业有一定程度的实质性帮助外，其余几项培训一般对丰富残疾人生活和扩大残疾人视野奠定了一定的基础，但对帮助残疾人就业还有许多方面需要进一步完善。
三、完善残疾人就业保障金投向的建议
（一）建议修改完善残疾人就业保障金管理暂行规定关于资金使用的要求。残疾人就业保障金政策立意的目的是为了尽可能帮助残疾人就业提供多种途径，更好地引导全社会各种力量履行扶持残疾人就业的责任和义务。但从该规定着眼资金使用的五个方向来看，其中最后两个方向“经同级财政部门批准，适当补助残疾人劳动服务机构经费开支和直接用于残疾人就业工作的其他开支。”已脱离了这一政策制定的初衷，而且与目前我国的财力形势不匹配，此政策出台的1995年，当年全国财政收入为6242亿元，的确财力有限，无法从现有的财力中完全安排有关残疾人劳动服务机构的经费等，但到2009年全国的财政收入已增至为6万多亿元，2012年全国财政收入为10万亿元，是1995年财政收入的16倍多，国家财政完全有财力安排这类行政单位的经费需要，保障残疾人就业有序推进。
（二）残疾人就业保障金点的投向规定应体现有效性、长效性。1995年财政部制定的关于残疾人就业保障金使用方式主要是补贴残疾人职业培训费用、奖励超比例安置残疾人就业的单位和为安排残疾人就业做出显著成绩的单位以及有偿扶持残疾人集体从业、个体经营。由这些规定可以看出，资金使用方向的受益人群全部都是成年的残疾人，文化层次很低，价值观已基本定型，残疾点已无法抢救，可塑的空间很小，基于此类原因，资金使用的有效性很难显现出来。鉴于此，残疾人就业保障金投向政策的立意设置须从源头上保证资金在使用个体上的有效性，在优先保证就业使用的基础上，可将残疾人就业保障金用于幼年少年残疾人的直接康复抢救和康复训练，以及用于补助困难家庭的残疾人教育等方面，最大限度地考虑残疾人的身体器官特点，把握残疾人康复的“黄金时机”，不仅能体现资金使用的直接效果，更能充分体现资金使用的有效性和长效性。
（三）残疾人就业保障金投向应充分体现实用性、直接性。由于残疾人就业保障金所固有的属性，各级政府及其主管部门在编制此项资金的使用预算时，应杜绝将残疾人就业保障金用于残疾人管理机构的运转经费，尤其是用于奖励征管残疾人就业保障金的职能部门；同时还应杜绝用于建设残疾人公共文体设施及技能比赛等类似“门面”“形象”支出，防止残疾人就业保障金在使用方向上的“变道”和“越位”。（ 古穂）
1995年财政部制定推出了残疾人就业保障金管理暂行规定,要求相关单位安排残疾人就业未达到规定的比例，需交纳用于残疾人就业的专项资金。并规定残疾人就业保障金专项用于下列开支：一是补贴残疾人职业培训费用；二是奖励超比例安置残疾人就业的单位及为安排残疾人就业做出显著成绩的单位；三是有偿扶持残疾人集体从业、个体经营；四是经同级财政部门批准，适当补助残疾人劳动服务机构经费开支；五是经同级财政部门批准，直接用于残疾人就业工作的其他开支。同时中国残疾人联合会出台了关于制定地方《残疾人就业保障金管理暂行规定》实施办法的若干意见，其中涉及到残疾人就业保障金的使用范围，希望各地根据使用费总额参照以下列比例安排：培训费大于50％，奖励费小于20％，扶持费小于20％，劳服机构工作经费10％左右。2007年，国务院制定的《残疾人就业条例》规定，其中要求残疾人就业保障金专项用于残疾人职业培训以及为残疾人提供就业服务和就业援助。
之后，从国务院有关部门来讲未修改或出台过关于残疾人就业保障金使用范围的具体规定。很显然，残疾人就业保障金征收之初，为了解决相关机构的经费之需，从资金投向的规定方面，没有完全体现此项资金投向残疾人就业的直接性。
二、残疾人就业保障金实际使用范围的审计分析
残疾人就业保障金从开始征收使用已历时近20年，通过审计追踪近几年某单位残疾人就业保障金使用轨迹，其预算支出编制经历了从主管部门到财政部门几个回合的讨论交流直至确定项目金额，财政部门按部门将其汇总到预算支出总计划中报“人大”审批，预算支出的编制首要依据是上年残疾人就业保障金收入规模，其次一般是上年的支出项目情况和本年的实际需要。从预算支出计划的结构和实际执行情况来看，用于残疾人硬件设施建设的开支较多，如康复教育场所及残疾人运动中心等；用于残疾人联合会所属的就业劳动服务机构经费支出较多，如残疾人就业保障金软件开发及征收宣传经费等；用于残疾人的职业培训、就业奖励、就业扶持、在校学生学习费用补助等就业方面的支出较少；部分用于残疾人康复教育场所的经费支出；部分用于残疾人管理机构之间的合作交流和奖励残疾人就业保障金征收管理机关等。
分析近三年这个单位利用残疾人就业保障金帮助残疾人就业情况，其特点有：一是培训的具体实施一般都由残疾人联合会所属机构组织进行；二是培训对象文化层次很低，残疾人由于在生理、心理的不足及家庭经济情况差强人意，所接受的文化教育往往都很少。三是培训内容一般都是开展盲人按摩和电脑基本知识培训；四是还会为参加不同级别的技能竞赛而开展的赛前培训；五是很少一部分用于奖励就业单位。这几部分支出合计仅为总支出的15%，不仅总额上用于残疾人就业的资金非常少，即使这已使用的15%部分其使用效率也有限，除盲人按摩培训对残疾人目前就业有一定程度的实质性帮助外，其余几项培训一般对丰富残疾人生活和扩大残疾人视野奠定了一定的基础，但对帮助残疾人就业还有许多方面需要进一步完善。
三、完善残疾人就业保障金投向的建议
（一）建议修改完善残疾人就业保障金管理暂行规定关于资金使用的要求。残疾人就业保障金政策立意的目的是为了尽可能帮助残疾人就业提供多种途径，更好地引导全社会各种力量履行扶持残疾人就业的责任和义务。但从该规定着眼资金使用的五个方向来看，其中最后两个方向“经同级财政部门批准，适当补助残疾人劳动服务机构经费开支和直接用于残疾人就业工作的其他开支。”已脱离了这一政策制定的初衷，而且与目前我国的财力形势不匹配，此政策出台的1995年，当年全国财政收入为6242亿元，的确财力有限，无法从现有的财力中完全安排有关残疾人劳动服务机构的经费等，但到2009年全国的财政收入已增至为6万多亿元，2012年全国财政收入为10万亿元，是1995年财政收入的16倍多，国家财政完全有财力安排这类行政单位的经费需要，保障残疾人就业有序推进。
（二）残疾人就业保障金点的投向规定应体现有效性、长效性。1995年财政部制定的关于残疾人就业保障金使用方式主要是补贴残疾人职业培训费用、奖励超比例安置残疾人就业的单位和为安排残疾人就业做出显著成绩的单位以及有偿扶持残疾人集体从业、个体经营。由这些规定可以看出，资金使用方向的受益人群全部都是成年的残疾人，文化层次很低，价值观已基本定型，残疾点已无法抢救，可塑的空间很小，基于此类原因，资金使用的有效性很难显现出来。鉴于此，残疾人就业保障金投向政策的立意设置须从源头上保证资金在使用个体上的有效性，在优先保证就业使用的基础上，可将残疾人就业保障金用于幼年少年残疾人的直接康复抢救和康复训练，以及用于补助困难家庭的残疾人教育等方面，最大限度地考虑残疾人的身体器官特点，把握残疾人康复的“黄金时机”，不仅能体现资金使用的直接效果，更能充分体现资金使用的有效性和长效性。
（三）残疾人就业保障金投向应充分体现实用性、直接性。由于残疾人就业保障金所固有的属性，各级政府及其主管部门在编制此项资金的使用预算时，应杜绝将残疾人就业保障金用于残疾人管理机构的运转经费，尤其是用于奖励征管残疾人就业保障金的职能部门；同时还应杜绝用于建设残疾人公共文体设施及技能比赛等类似“门面”“形象”支出，防止残疾人就业保障金在使用方向上的“变道”和“越位”。（ 古穂）
| 【关闭】 【打印】 |
