建筑耗能约占我国社会总能耗的30%，是我国能源消耗三大“耗能大户”之一。国家自“十一五”期间开始设立财政专项资金对北方采暖区既有居住建筑供热计量和节能改造进行补助（以下简称“既有居住建筑节能改造”），这一举措在促进节能减排、改善居民居住条件、提高环境质量等方面发挥了巨大作用。但今年审计署公告的审计结果表明，既有居住建筑节能改造工作中还存在一些问题，影响财政资金的使用绩效和政策目标的实现。
    
    一、既有居住建筑节能改造存在的主要问题和原因
    
    由于所处纬度和自然经济社会状况不同，各地在推进既有居住建筑节能改造工作时遇到的阻力和解决思路也不同，形成了不同的改造模式和类型。主要有两大类：第一类是全面改造建筑围护结构、室内采暖系统及计量和室外供热系统，由于改造投入大，所占比例较小；第二类是只改造建筑围护结构、室内采暖系统及计量和室外供热系统中的一部分，改造的系统性不强，如，只改造室内散热器和采暖管线及安装温度调节和计量装置。从审计角度看，既有居住建筑节能改造工作存在两个关键问题。
    （一）热计量改造和收费在目前推行比较困难。
    国家要求“既有居住建筑节能改造与分户热计量改造必须同步实施，并率先实行供热计量收费”。但热计量改造和收费在实践中执行的效果并不理想。主要表现为一些改造项目未同步安装热计量设备，一些改造项目虽然安装供热计量设备，但热费计量收费工作进展较慢，设备闲置比较严重。主要原因有：
    1.改造成本和改造利益缺乏联系机制，既有居住建筑节能改造项目成本补偿时间较长和收入回报较低，供热企业参与改造的积极性不高。一是热计量改造后要按照热计量收费，需要供热方提供的热量明显高于居民需要的热量，让居民具有自主调控的空间，势必增加企业的供热压力，而居民按热计量交费，在供热管网没有大的改变的情况下供热企业的效益并不明显。同时，按照热计量收费需要先用热后收费，供热企业的资金周转压力较大，改造成本负担过重，改造工程回报周期长，收益率低。二是受技术和成本制约，既有居住建筑能源消耗的计量方法、仪器设备、结果可信度等还不能完全满足实行热计量收费需要的能源管理要求，由此带来的一些维护成本也影响企业的效益。
    2.缺乏合理的成本分担机制，筹融资机制不完善。国家要求既有居住建筑节能改造所需资金主要靠企业自筹、社会资金投入、受益居民投入等方式予以解决。实际情况是，除严寒地区国家补助每平方米55元（寒冷地区补助每平方米45元），一些财力较好地区由地方财政配套解决部分资金外，转移支付市县财政一般都没有配套，改造所需的企业自筹、社会资金投入、受益居民投入等也都具有很大的不确定性，需要地方有关部门去协调和想办法。一些地区由于缺乏有效的协商沟通，合理的成本分担机制难以形成，也难以对各利益主体的行为加以规范和约束，很难形成建筑节能的市场机制。一些政府为推行建筑节能改造制定的各种不同方案又因成本分担缺乏公平性而引起不同地区居民的攀比和质疑，改造企业承担了大部分改造成本。一些地区探索实行合同能源管理等改造模式，但是由于符合条件的企业较少，缺乏市场化的筹融资渠道，改造任务推进压力也较大。
    （二）政策执行不到位，监管乏力，致使改造花样繁多，缺少实效。
    既有居住建筑节能改造要求各地在工作中既要有政策的原则性又要有一定的措施灵活性。我国居民住房以公寓式建筑为主，产权又以私有化为主，几十户住在一栋建筑里，改造意愿很难统一。在面对诸多困难的情况下，各地变通性政策措施过多，反而影响了改造项目的实施效果。有的地区不按照以换热量为单位进行成片改造来提高节能效率；有的地区为了整体的美观，临街的一些办公楼等非居住建筑也一并进行改造；个别地区以街面整治等名义只改造一栋楼的部分墙体。为了“节约”成本，一些施工单位使用了不符合设计规范标准的保温材料，留下安全隐患和质量不佳等问题，使政策实施的成效大打折扣。主要原因有：
    1.由于预算体制原因，一些地方政府的年度工作目标任务与既有居住建筑节能改造的政策目标不尽一致，地方政府将专项资金用于自定的城建计划等项目上，力图“有机结合”和“一举两得”，但由于目标不一致，国家政策目标不能作为首要目标，国家政策目标被偏离、被淡化或被置换。
    2.财力困难地区存在收支缺口，但地方政府因本地确实存在大量老旧的居住建筑又不能因资金困难而不进行节能改造。由于缺少必要的资金，实施的结果必然是虚报完成任务量、降低质量标准、减少改造内容、拖延工期等，监督管理也无法真正严格起来。
        
    二、几点建议
    
    设立北方采暖区既有居住建筑供热计量和节能改造专项奖励资金是为了更好地推动建筑节能，促进节能减排而通过财政手段鼓励市场参与的一种方式。“十二五”期间及以后，大力推进建筑节能工作是建设天蓝、地绿、水净的美丽中国的必然选择。为此，笔者建议：
    （一）加强对新建建筑的监管，保障建筑节能减排的法律制度和技术规范的顺利推行。
    严格执行建筑节能减排的法律制度和技术规范，建立建筑节能监管服务体系，落实建筑节能减排目标责任制，保障新建建筑达到建筑节能技术规范的要求。各地住房城乡建设主管部门要严格执行新建建筑市场准入制度，切实把住规划许可、施工图审查、竣工验收备案关键环节，凡达不到节能强制性标准的建筑，不得开工建设，不得竣工验收，不得销售，不得投入使用。对违反强制性标准的工程项目，依法严肃查处，限期整改。
    （二）坚持实事求是和区别对待原则，加快推动供热价格市场化改革，完善供热计量收费政策。
     目前，新建筑基本都安装了分户供暖设施，一些地区推出热计量收费政策，但按面积收费一时还难以退出，需要一个过程。新建筑一般为节能50%或65%标准的节能建筑，老建筑多是非节能建筑，改造后，同样面积的老建筑能耗一般也高于新建筑。如果执行按热计量收费，需要政府有关部门对新老建筑区别对待，研究老建筑供热计量收费的合理性，合理测算因供热价格改革和热计量给不同住户带来的热费负担问题，实行差异化热费补贴政策，合理制定住宅朝向或紧邻空置住宅用户的热费减免幅度等政策措施，减少推行热计量收费的阻力。
    （三）坚持政策导向公益性和市场化运作原则，完善经济激励政策，推动建筑节能市场机制的形成。
    为体现既有居住建筑节能改造政策导向的公益性，国家应考虑公共服务均等化要求和成本上升等因素，适当加大资金投入力度，省市县财政应该研究整合房改基金、住房维修基金、节能墙改基金和城市综合整治资金等用于既有建筑节能改造项目，以确保政府性资金在整个项目投资中占有一定的比例，特殊困难地区比例应当高一些。各级政府可以研究利用住房公积金为实施节能改造的单位和个人提供低息抵押贷款政策，提高其参与改造的积极性。政府在制定政策、出台标准、补助资金后，具体运作应按市场化原则来办，如推广合同能源管理等有效改造模式。有合理的利润空间，健康的建筑节能市场机制会逐渐形成。
    （四）坚持科技优先和政府管理原则，加强新技术、新材料的研发与应用，不断完善监管机制。
     建筑节能工程任务量大、资金紧缺矛盾的根本出路在于节能技术体系的完善和进步，为此国家应加大对成果专利的保护制度，鼓励科研单位和民间团体进行建筑节能的新技术、新材料的研发与推广，加大对建筑节能工程的技术支撑力度，为新建建筑和既有建筑改造提供技术保障。同时，政府部门要界定好权力边界，当好建筑节能市场的裁判员角色，细化管理职责和工作制度，健全问责机制，加大对违规违纪行为的查处力度，防止施工单位为获取利润而采购次品、降低质量等做法，确保惠民政策有效落实。（黄家铭  朱虹）

【关闭】    【打印】