英国财政绩效审计对中国审计的启示
汪智刚 贾杨(审计署太原办)
【发布时间:2013年08月01日】
字号:【大】 【中】 【小】
    【摘要】:英国财政绩效管理已形成由议会、政府及各部门、民众等多方参与较为完整的体系。审计工作在其中发挥着重要作用,审计部门依据《公共服务协议》等标准开展绩效审计和评估,通过审计报告公开、被审计单位就相关问题接受议会质询、公众参与监督等方式,有效地推进财政绩效管理改革。英国的经验给我们提供了借鉴。
    【关键词】英国  财政  绩效  审计
    
    英国是世界上最早开始探索政府绩效管理的国家之一。伴随着19世纪欧洲工业革命的完成和民主制度的初步建立,英国逐步建立起以议会、政府及各部门设定绩效评估标准,审计机构对其进行绩效评估,议会和财政部门共同参与,公众监督发挥重要作用的财政绩效评估模式,形成了从预算编制、审查、公开、执行和决算全过程、多角度的综合监督和评估体系。审计机构所开展的财政绩效审计在其中扮演着非常重要的角色。
    
    一、英国财政绩效审计的基本模式
    
    (一)英国审计机构基本情况。英国属于立法型政府审计模式,审计机构对议会负责,直接向其报告工作。审计机构分中央和地方审计部门。根据1983年英国议会通过的《国家审计法》,中央设立英国审计署,独立于行政部门,代表议会对政府进行监督,向议会报告工作,但议会并不干涉具体的审计工作。审计署由审计长负责,实行终身制。审计长由议会议员提名,经首相和议会公共账自委员会同意,由国王任命。审计署的职责主要是“对各政府部门和其他公共机构进行财政审计,并向议会报告财政资金使用的合法性与有效性”。审计类型主要包括财务审计(Financial Audits)和效益审计(Value for Money)两种。财务审计主要检查账目是否符合会计准则,账目中数字是否得到了合理表述,资金是否用于了议会及政府规定的目的和项目,支出是否合规,有无重大舞弊行为以及财务信息是否充分。2012年审计署年度报告显示,2011至2012年度审计署共对325个独立机构的458个账户的财务收支和资产负债情况进行了审计,收入支出总额超过1万亿英镑;效益审计主要反映被审计单位有关资金管理使用的经济、效率、效果和可持续性四方面情况。英国审计署每年发表大约50份绩效审计报告,绩效审计业务量占其工作总量的40%。审计署对审计结果只有建议权,没有处理权。审计建议没有强制性,被审计单位可以选择不执行审计建议,审计署只将报告提交议会并公开发表,并通过加强和被审计单位的合作来促进建议得到实施。
    根据议会下院议事规则,所有经审计署审计的公共账目和审计长的报告应一并送交公共账目委员会审查。公共账目委员会作为议会下设机构,与审计署一样对议会负责,与审计署之间既相互独立又相互协作。委员会的主要职能是通过举行听证会的方式,审查审计署提交给议会的审计报告,要求政府部门的会计官就委员们根据审计报告提出的质询做出解释和答复,并提出审查报告送交议会。如有必要,公共账目委员会可以对性质严重的问题进行专门调查。审计署每年向议会提交的50份效益审计报告,公共账目委员会就其中约35份举行听证会。如2012年10月22日,公共账目委员会召开质询会议,对审计报告披露的英国司法系统每年支出8000万英镑,将法庭审判中翻译工作外包ALS公司,但没有获得相应的翻译服务的问题进行质询。英国司法部门负责人出庭接受财政支出性价比质询,质询会通过媒体向公众直播。媒体报道之后,公众的监督将给政府部门带来巨大的压力。政府将会对公共账目委员会的审查结论和建议做出答复,并提出改进措施。因此,公共账目委员会对审计署审计结果的认定和审计建议的落实起着重要作用。
    在地方,英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰有自己的地方审计机关。中央与地方审计机关没有领导与被领导关系,地方审计机关对地方议会负责。由于苏格兰、威尔士和北爱尔兰地方议会的立法自主权较大,各地方审计机构的发展不尽相同,这些机构负责对地方政府、教育机构、医疗卫生机构、警察机构、消防机构、社会救济机构、住宅服务机构等公共部门和教会、社区委员会等进行审计监督,每年监督财政资金规模为1200亿英镑。
    (二)英国财政绩效审计基本模式。无论是中央审计还是地方审计,绩效审计都是其重要的审计内容和职责。审计机构按照法定的职责和绩效审计手册的相关规定开展绩效审计并进行报告。2003年英国国家审计署首次发布了《绩效审计手册》,这为绩效审计实务操作提供了可供参考的方法。2008年、2011年对《绩效审计手册》进行了两次修订。目前,绩效审计除经济性、效益性和效果性的内涵外,还增加了可持续性的内涵。其中,经济性,指对一项活动,在关注保证其质量的前提下将其资源消耗量降到最低水平;效率性,指产品、服务或其他形式的产出与其消耗资源的关系,一项有效益的活动应该是在适当关注质量的前提下,以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出使用最少的投入;效果性,指既定目标的实现程度,以及一项活动的实际效果与预期效果的关系;可持续性,指决定、政策对经济、社会和环境的长期影响的状态。一个具体的绩效审计项目可以对上述四个方面内容中的一个或多个进行检查。
    审计时一般会提前2—6个月通知被审计单位,以便让被审计单位有充分的时间自我检查、自我规范、自行纠正问题,从而达到最终促进服务、提高绩效的目的。审计机构会根据绩效审计评估标准对资金使用效益情况做出评估并形成报告,审计结果向议会公共账目委员会报告,并反馈给政府部门,同时也对外公布。
    
    二、英国财政绩效审计的依据和评估标准
    
    (一)开展财政绩效审计的依据。英国国家审计署开展财政绩效审计评估依据主要是审计署制定的《绩效审计手册》和一系列绩效审计指南。《绩效审计手册》明确了绩效审计的概念、实施及审计质量控制等。指南主要有:绩效审计指南、绩效审计项目设计指南、绩效审计抽样指南、绩效审计案例指南等。这些指南和规范是国家审计署开展绩效审计工作的重要依据。地方审计机构参照国家绩效审计手册,制定相应的审计指南。
    英国审计署建立了一套贯穿于整个绩效审计工作全过程的八项基本原则,即:专业胜任能力,公正性,严密性,客观性和独立性,问责性,增值性,坚定性和清晰的沟通。这八项原则总结了绩效审计的基本性质和特征,是绩效审计的标志,并成为审计人员应当遵循的审计行为守则,以确保绩效审计达到职业化水平。这些原则不仅符合英国政府审计的职业标准,而且和最高审计机关国际组织(INTOSAI)发布的职业道德规范也是一致的。
    (二)财政绩效审计评估的主要内容。英国的公共支出绩效审计评估工作中,评估重点主要集中在公众和议会特别关注的重大问题和项目上,一般着重评估以下几项基本内容:即支出项目立项的决策,支出项目的技术方案,支出项目的经济性和有效性,支出项目的社会影响。具体评估:支出绩效目标的确定是否实际、可行,是否可用量化指标进行衡量;支出绩效评估指标的确定是否能真实客观地衡量和反映目标;实际执行和实施结果与目标的对比;具体项目的经济效益评估,包括获得能力、成本效益投入产出情况等;具体项目的综合影响,主要是评估对地区、行业的经济发展,项目周边自然环境及相关社会环境的影响;持续性和长期评估,即评估项目完成后,是否可对经济和社会产生持续或长期的影响等。
    (三)财政绩效审计评估的主要标准。英国财政绩效审计的评估标准体现了规范性、灵活性和创造性的统一。英国各级审计机构会制定一些通用的分类评估标准,包括财务标准、公众标准以及媒体标准等,如苏格兰王国32个地区政府之一的西洛锡安(West Lothian)地区政府,对财政支出制定了26条通用的绩效审计评估标准。但被审计行业千差万别,各单位五花八门,各种资源有效使用也难以用统一的格式进行界定,通用分类评估标准无法满足全部的评估目标,所以各部门每年和财政部签订的《公共服务协议》就成为财政绩效审计评估工作中重要的参考标准。
    《公共服务协议》是根据1997年布莱尔政府颁布的《支出综合审查》法案,要求各部门与财政部签署的。该协议以部门为主进行起草,财政部等预算管理机构进行指导,包括责任条款、目标条款和实现目标的计划三部分内容。该协议会征求其他绩效管理者、技术专家和民众的意见,通过各利益群体的广泛参与保证预算基础的合理性。财政部根据部门的《公共服务协议》分配预算资金,资源分配与绩效任务最终由内阁委员会决定。在此基础上,财政部编制政府总的开支计划,并随附各个部门的支出限额以及绩效合同,以白皮书的形式发布并提交议会。审计部门在开展绩效评估时会针对政府及部门自行设定的评估标准做出自己的评估结论。如2012年英国财政支出的18%被用于医疗系统,而这些钱支出要达到什么绩效,会有很详细的评估标准。比如每一家医院会对自己本年度所要达到的服务设定目标,包括要达到的床位数量、病人就医所需等待的时间等等,而这些目标会成为财政绩效评估的重要标准。
    英国审计机构对绩效审计指标设定的合理性、评估的科学性还有一些监督途径。如英国议会下设的公共账目委员会收到审计署提交的绩效审计报告后,会将报告进行抽样送权威机构或学者进行验证,如将审计报告送到牛津大学或剑桥大学,大学等相关机构根据国家审计署和大学形成框架协议对报告进行验证,审计报告进行验证后才会对公众发布。
    
    三、英国财政绩效审计对我国开展绩效审计的启示
    
    我国政府绩效审计从20世纪八十年代开始,历经了20 多年的发展历程,在理论上和实践上都取得了很大成就。但从总体上来看,我国政府审计仍以财务审计为主,财政绩效审计普遍存在开展范围小、层次低、手段落后、体制不健全等缺陷。借鉴英国财政绩效管理的做法,我国不仅要加快政府财政绩效管理的立法,为财政绩效评估体系提供法律和制度保证,还要结合自身实际,进一步推动政府及各部门财政绩效评估指标建设,加强和完善绩效预算和绩效审计,构建科学合理、切实可行的财政绩效评估体系。
    从英国推行绩效管理的实践可以看出,建立一个成功的绩效审计评估模式要受以下因素的影响:一是确定绩效评估在政府工作中的职责定位,包括相应机构的设置和具体的职责等;二是政府及各部门根据自身实际情况,确定一套可行的绩效评估指标和评估标准;三是建立一个可以把绩效评估渗入宏观管理环境的制度,绩效评估制度不仅应该保证评估工作能够客观公正地进行,更重要的是,评估结果能够合理地运用,以提高政府支出的效益。
    借鉴和参考英国财政绩效审计,我国财政绩效审计工作应从以下几方面努力,以适应审计工作发展的新要求。
    (一)转变观念,进一步加强对财政绩效本质的理解。在中国,绩效审计一般停留在项目绩效的审计上。从英国的情况来看,财政绩效应该是广义的绩效,既包括单个的项目绩效,也包括部门行政的绩效即机构绩效和政策的绩效。如1997年工党执政后,审计委员会对地方政府进行绩效审计,并出具对地方政府的《综合评估报告》。从一定意义上来说,机构绩效和政策绩效比单个项目的绩效更为重要,因为前两项更具有持续性和影响力。
    因此,中国审计机关今后开展效益审计时,机构绩效应重点关注部门运转的成本和效率,包括部门的职责是否均为必需,是否与其他部门高效衔接而不冲突,组织机构和业务流程设计是否精简有效,是否会增加社会成本,岗位设计是否高于实际需求,是否会增加行政成本。对政策绩效的审计,在制定政策时审计就发挥作用,对政策将产生的影响进行绩效预测评估,从源头上防止不切实际政策的出台。
    (二)多措并举,科学制定财政绩效审计评估标准和指标体系。英国财政绩效审计评估标准不是审计机构一家完成的,主要是由政府各机构根据自身实际情况,设定评估目标,审计部门参考这些目标进行审计监督。可以说,绩效审计是一项全面系统的工程,必须形成全方位、多主体的政府绩效评估和监督体系。
    借鉴英国的经验,一是应推动各部门财政资金绩效评估指标体系的建立,在制定财政绩效通用评估标准的同时,研究各部门财政资金使用绩效目标。二是从审计角度开展研究,根据行业特点制定行业分类评估指标,评估指标应以定量指标为主,辅以必要的定性指标。如对机构绩效的评估,重点关注机构运行的内控制度的健全情况;对项目绩效的评估,重点关注经济性和节约性,以效益最大化和成本最小化为评估依据,设定投入产出比等评估指标体系。三是可以借助权威专业力量,由科研院等权威力量所对绩效评估标准进行确认。同时,尽快改善我们审计机关开展效益审计的法制环境,建立和完善我国效益审计的法律、规范体系,除明确效益审计的法律授权状态外,制定审计机关效益审计准则、效益审计指南、效益审计执业规则等各种效益审计的专项法规。
    (三)重点突破,在中央部门积极开展财政效益审计。从英国的情况来看,审计机构开展效益审计必须具备相应的条件,不可一蹴而就,效益审计的具体内容和形式要与社会经济发展水平、审计环境及审计机关自身的资源和技术条件相适应。当前,我国政府审计的覆盖面很大,国有资产数量巨大,项目复杂性很高,政府审计的人员、物力、财力都很有限,审计人员的审计任务很重,对国家财政、国有资产的真实、合法性审计还没有做到全面审计。在这种情况下推行效益审计,一定要量力而行,选择具备条件的部门和领域先期开展,在形式上可以将财政财务审计和绩效审计结合进行,以节省审计机关的人力、财力和时间,发挥两种审计的协同效应。
    中央部门预算执行经过了多年的审计,一级预算单位的预算和财务管理已相对规范,重大违法违规问题已很少发生,会计信息基本实现了真实、合法,同时,审计人员的素质普遍较高,具备较广的专业知识,因此,在中央一级预算单位大力开展效益审计已基本具备条件。通过中央部门效益审计的开展,也可以对地方政府的效益审计起到引领和示范作用。
    审计署2008至2012年审计发展规划中就提出,到2012年每个审计项目都要开展效益审计,但目前效益审计开展的情况并不乐观,特别是绩效审计评估成果的运用还需要深度挖掘。近些年审计署做了不少绩效审计,如三河三湖水污染防治审计调查、税务部门成本调查等,一些绩效审计案例也产生好的结果,如2012年对铁道部天价宣传片未起来效果的审计,充分发挥了审计促进国家良治的重要作用。这些项目中关于绩效审计好的做法和经验,一定会成为中央部门效益审计的助推器,推动中国财政效益审计蓬勃发展。(汪智刚  贾杨)
    
    【参考文献】
    [1]《绩效审计手册》[EB].英国国家审计署,2011
    [2] 罗美富.《英国绩效审计》[J].北京:中国时代经济出版社,2005
【关闭】    【打印】