审计视角下加强“双定户”税收征管的思考
陆福安（湖北省孝感市孝南区审计局）
“双定”即定期定额，是税务机关按照有关法律、法规和程序，对不能实施查账征收的纳税户在一定经营期间内的应纳税（费）经营额和收益额进行核定，并以此为计税依据，确定其应纳税（费）的一种征收方式，采取这种方式征管的业户，称之为“双定户”。县级及以下国税和地税部门管理的纳税户中,这类业户占比较高。
近两年，笔者所在审计机关组织开展地方税收政策执行审计时，坚持把“双定户”税收征管列入审计重点，通过审查管理信息、业务数据、评税资料、工作流程和管理措施，抽样选择不同行业的有税户和无税户实地调查，利用税务部门“纳税人之家”平台，同“双定户”代表座谈以及同税务征管人员沟通等途径，初步掌握了区乡两级地税部门管理的“双定户”基本情况和税收贡献，详细了解了税务机关推出的管理措施和取得的工作成效，认真分析了存在问题的主要原因和管理的薄弱环节。审计发现，“双定户”管理仍然存在一些问题和困难，管理措施和执法手段也有较大提升空间。
一、“双定户”管理上存在的主要问题
“双定户”税收总量不大，额度不高，但户数多，辖管面广，税源分散，流动性大，一直以来是地方税收征管的难点，目前，在征、纳两方面存在下列主要问题。
（一）纳税人依法自觉纳税意识不强。主要存在不履行税务登记义务或不主动申报纳税现象，有三种表现形式。税务登记方面。城市延伸地段新建小区的经营门店、改扩建后新增的店面及偏远乡村的经营网点，存在长期无证经营或有证但未办理税务登记，从税务部门找不到户籍信息，形成监督盲区。申报方面。部分未达起征点的纳税户，长期没有办理纳税申报；达到起征点的业户，也难做到按月及时办理纳税申报。纳税方面。一些核定达到起征点的业户，认为按照核定税额缴纳税费就万事大吉，很难做到随着经营规模扩大、营业额上升而自觉补申报并补缴税（费）；核定未达起征点的业户，少数月份的月营业额超过起征点或扩大规模后超过起征点，也不会积极主动向税务部门申报纳税。
（二）控税措施推进难且效果欠佳。为了保障公平税负，税务部门采取了多种控税手段，但效果不佳。一是“双定户”建账工作步履维艰。大多数个体户“想致富，怕露富，图省事，怕麻烦”，不论税务管理人员如何宣传，花多大力气，对建账建制仍有抵触，建账工作难以推进。极少数业户即使建了账，但账目信息很难真实反映经营成果；二是以机控税效果不佳。近几年，税务部门逐步缩小定额发票供应范围，对场所相对固定，经营较稳定的“双定户”推广配置税控机，但实际使用的效果并不明显，个体业户并不能按照要求将每笔经营业务录入税控机，真实反映经营状况，对不需要凭据的消费者，采取打个折、找个理由，尽量推托提供票据。另外，由于个体从业人员素质差异，正确操作并维护税控机也是一大难题。三是以票控税难控住。未达起征点的业户采取免税供应一定额度发票和不足部分到税务机关补购的控税办法，但是，这些业户想方设法不突破用票额度，主要采取找各种理由或运用各种诱惑手段，能不给消费者提供发票时尽量不提供，甚至存在违规使用假发票、回笼票的现象。
（三）现行定税工作机制尚不完备。湖北省地方税务机关现行对“双定户”定税方法是根据纳税人经营规模、经营区域、经营内容、行业特点，按照成本加合理的费用和利润方法核定应纳税额,运用电子定额核定计算办法,按申报、核定、公示、审批、下达、公布六个程序进行。这一套定额机制比较完善，也有很强的操作性，但实际操作起来有难度不顺利，诸如，同地段、同行业、同规模的业户，因各种原因，经营额上有差异，生意好的能接受，生意差的有抵触。2010年，地税起征点上调后，以餐饮业为例，如果核定经营额达到20001元，就应缴纳综合税率7.8%的税费，如果核定经营额1999元，则为0税率。在对这些起征临界点的纳税人核定经营额时阻力较大，矛盾突出。这些业户，考虑到自身利益，往往想尽各种办法隐瞒经营规模和效益，不越过“这道坎”。加之纳税户之间存在攀比心理，经营状况好的业户，纳税额向经营状况差的看齐，经营状况差的认为税负重难接受，因此，核定工作中存在诸多不和谐因素。
（四）管理存在不到位的地方。“双定户”的经营特点决定了税收征管难管理、管理难，加之基层征管力量明显不足，因而，管理上存在盲区，措施上存在缺陷。一是管理任务重，工作压力大。以笔者所在区为例，2012年，地税部门直接管理和与国税部门共同管理的“双定户”有7252户，一位管理人员平均负责300户以上，工作量大，日常监管难免存在疏漏。二是少数管理人员对“双定户”重视不够。少数管理人员认为规模小，户数多，分布散，管理起来费神费力，对完成税收任务无大的影响，因而，没有完全做到按“抓住大户、管好中户、规范小户”的原则实施动态管理；三是核定的真实性不强。主要存在因信息采集偏差，造成定额真实性欠缺；动态跟踪监督不到位，未适时适当调整定额；停歇业及销户管理上重审批轻监控，虚假现象逃避税收；部分“双定户”征管信息资料不齐备，给跟踪监管和及时监控带来困难。四是管理上存在盲区。诸如隐蔽在小区深巷中的经营户，无固定摊档的夜市经营者等，税务人员很难发现并管理到位。五是执法刚性不足。为了维护和谐稳定，减少征纳纠纷，税务部门对这类纳税户很少采用严厉的执法手段，因而，对“钉子户”、“难缠户”缺乏震慑力。
二、加强“双定户”管理的建议
“双定户”征管上存在的问题，既有业户的客观因素，也有征管主体的主观因素，还有税务执法的环境因素。笔者认为，应落实好下列措施，进一步强化“双定户”管理，尽快实现规范化、精细化。
（一）加强税法宣传。税务部门要拓宽渠道和创新方式，管理人员要利用同纳税人接触的机会，大力加强税务法律法规及政策的宣传和引导，做好纳税人办税业务辅导，使国家税收政策深入人心，使经营业户明确依法享有的权利和义务，提高广大纳税人依法诚信纳税意识和对税法的遵从度。同时，加强纳税信用管理，依法公告拖欠税、偷逃税等案例，严厉打击涉税违纪违法行为，发挥警示和震慑效应。
（二）推进建帐建制。短期内，要求“双定户”建账建制难度较大，但可以分行业选择经营规模较大、经营效益较好、纳税诚信度较高的“双定户”推行建账工作，发挥示范带动作用，形成以一带十，逐步拓宽的渐进局面。积极引导“双定户”通过从建立收支凭据、简易帐证，到建立规范账目过渡，逐步实现从定额征收到查账征收，同时，把住两道关口，一是把好对“双定户”建账的监督关。对以不建账、建假账的方式偷逃税的业户，依法从重、从快予以打击；二是把好“定税户”与“查账户”税负平衡关。对经批准暂不建账业户的定税要到位，让定税户占不了便宜，也不让查账户吃亏。
（三）健全核定机制。定额核定依据科学、程序规范、结果透明，是保障“双定户”税负公平合理和征管到位的关键，因此，税务部门应当从既往办税实践中总结和积累经验，研究经营业户出现的新情况和征管过程中出现的新问题，借鉴同行业好的思路和措施，大胆探索，不断创新，加快建立行之有效、科学规范的核定工作机制。同时，严格控制好各环节。数据采集环节，尽可能全面、真实、准确地掌握经营业户的基本情况；审定定额环节，充分考虑行业特点、经营地段、历史定额，注重做好同行业、同类别、同地段的比对分析；定额标准公开环节，开展广泛宣传，增加透明度，充分满足纳税人的知情权；执行定额环节，要强化刚性征收，不受任何外部因素影响搞变通或弹性操作。
（四）加强日常管理。一是加强户籍管理，加快建立完善好纳税人户籍数据库，认真落实好税收管理员管户责任，对已在管控范围内的业户信息应适时更新，对尚未进入户籍管理的业户应督促申报并及时采集信息，做到户源底数清、户籍信息准。二是加强日常巡查。一方面，税管员坚持深入管户巡查，做到既全面掌握业户经营情况，又积极服务纳税人，建立和谐的征纳关系。另一方面，税务机关组织专班或加强同其他部门间协作配合，定期对各行业的纳税户进行巡查摸底，力求监管常态化，管理无盲区，提高税收管理的准确性和规范性。三是加强信息化建设。“金税工程”推出了一系列成熟的管理和操作软件，充分运用现代化的管理手段，既可以提高征管质量，又可以提高工作效率。四是加强征纳平台建设。拓宽征、纳间沟通互动渠道，借助“纳税人之家”平台，广泛听取纳税人意见和诉求，及时调整工作思路和服务方式。
（五）强化控税措施。在强管理的同时，综合运用各种控税手段，增强税收执法刚性。一是以机控税要做实。管理人员要采取突击抽查、定期检查或蹲守监督等措施，督促已使用税控机的业户严格按照规定操作，真实反映经营情况，对弄虚作假、恶意偷逃税款的行为按相关规定予以严惩。二是以票控税要管严。监督使用发票的纳税人按规定领购和使用发票，要求纳税人如实及时向消费者提供发票，坚决遏制以任何形式的优惠让利吸引消费者，达到不提供发票、偷逃税款目的的不诚信现象，严厉打击购买使用假发票等违纪违法行为。三是稽查力度要加大。充分运用税务稽查手段，定期对“双定户”申报的真实性、用票的规范性、办税的遵从性进行稽核，对个体涉税案件，不论金额大小，严格办理，切实维护税法的严肃性，彰显税务执法的震慑力。（陆福安）
近两年，笔者所在审计机关组织开展地方税收政策执行审计时，坚持把“双定户”税收征管列入审计重点，通过审查管理信息、业务数据、评税资料、工作流程和管理措施，抽样选择不同行业的有税户和无税户实地调查，利用税务部门“纳税人之家”平台，同“双定户”代表座谈以及同税务征管人员沟通等途径，初步掌握了区乡两级地税部门管理的“双定户”基本情况和税收贡献，详细了解了税务机关推出的管理措施和取得的工作成效，认真分析了存在问题的主要原因和管理的薄弱环节。审计发现，“双定户”管理仍然存在一些问题和困难，管理措施和执法手段也有较大提升空间。
一、“双定户”管理上存在的主要问题
“双定户”税收总量不大，额度不高，但户数多，辖管面广，税源分散，流动性大，一直以来是地方税收征管的难点，目前，在征、纳两方面存在下列主要问题。
（一）纳税人依法自觉纳税意识不强。主要存在不履行税务登记义务或不主动申报纳税现象，有三种表现形式。税务登记方面。城市延伸地段新建小区的经营门店、改扩建后新增的店面及偏远乡村的经营网点，存在长期无证经营或有证但未办理税务登记，从税务部门找不到户籍信息，形成监督盲区。申报方面。部分未达起征点的纳税户，长期没有办理纳税申报；达到起征点的业户，也难做到按月及时办理纳税申报。纳税方面。一些核定达到起征点的业户，认为按照核定税额缴纳税费就万事大吉，很难做到随着经营规模扩大、营业额上升而自觉补申报并补缴税（费）；核定未达起征点的业户，少数月份的月营业额超过起征点或扩大规模后超过起征点，也不会积极主动向税务部门申报纳税。
（二）控税措施推进难且效果欠佳。为了保障公平税负，税务部门采取了多种控税手段，但效果不佳。一是“双定户”建账工作步履维艰。大多数个体户“想致富，怕露富，图省事，怕麻烦”，不论税务管理人员如何宣传，花多大力气，对建账建制仍有抵触，建账工作难以推进。极少数业户即使建了账，但账目信息很难真实反映经营成果；二是以机控税效果不佳。近几年，税务部门逐步缩小定额发票供应范围，对场所相对固定，经营较稳定的“双定户”推广配置税控机，但实际使用的效果并不明显，个体业户并不能按照要求将每笔经营业务录入税控机，真实反映经营状况，对不需要凭据的消费者，采取打个折、找个理由，尽量推托提供票据。另外，由于个体从业人员素质差异，正确操作并维护税控机也是一大难题。三是以票控税难控住。未达起征点的业户采取免税供应一定额度发票和不足部分到税务机关补购的控税办法，但是，这些业户想方设法不突破用票额度，主要采取找各种理由或运用各种诱惑手段，能不给消费者提供发票时尽量不提供，甚至存在违规使用假发票、回笼票的现象。
（三）现行定税工作机制尚不完备。湖北省地方税务机关现行对“双定户”定税方法是根据纳税人经营规模、经营区域、经营内容、行业特点，按照成本加合理的费用和利润方法核定应纳税额,运用电子定额核定计算办法,按申报、核定、公示、审批、下达、公布六个程序进行。这一套定额机制比较完善，也有很强的操作性，但实际操作起来有难度不顺利，诸如，同地段、同行业、同规模的业户，因各种原因，经营额上有差异，生意好的能接受，生意差的有抵触。2010年，地税起征点上调后，以餐饮业为例，如果核定经营额达到20001元，就应缴纳综合税率7.8%的税费，如果核定经营额1999元，则为0税率。在对这些起征临界点的纳税人核定经营额时阻力较大，矛盾突出。这些业户，考虑到自身利益，往往想尽各种办法隐瞒经营规模和效益，不越过“这道坎”。加之纳税户之间存在攀比心理，经营状况好的业户，纳税额向经营状况差的看齐，经营状况差的认为税负重难接受，因此，核定工作中存在诸多不和谐因素。
（四）管理存在不到位的地方。“双定户”的经营特点决定了税收征管难管理、管理难，加之基层征管力量明显不足，因而，管理上存在盲区，措施上存在缺陷。一是管理任务重，工作压力大。以笔者所在区为例，2012年，地税部门直接管理和与国税部门共同管理的“双定户”有7252户，一位管理人员平均负责300户以上，工作量大，日常监管难免存在疏漏。二是少数管理人员对“双定户”重视不够。少数管理人员认为规模小，户数多，分布散，管理起来费神费力，对完成税收任务无大的影响，因而，没有完全做到按“抓住大户、管好中户、规范小户”的原则实施动态管理；三是核定的真实性不强。主要存在因信息采集偏差，造成定额真实性欠缺；动态跟踪监督不到位，未适时适当调整定额；停歇业及销户管理上重审批轻监控，虚假现象逃避税收；部分“双定户”征管信息资料不齐备，给跟踪监管和及时监控带来困难。四是管理上存在盲区。诸如隐蔽在小区深巷中的经营户，无固定摊档的夜市经营者等，税务人员很难发现并管理到位。五是执法刚性不足。为了维护和谐稳定，减少征纳纠纷，税务部门对这类纳税户很少采用严厉的执法手段，因而，对“钉子户”、“难缠户”缺乏震慑力。
二、加强“双定户”管理的建议
“双定户”征管上存在的问题，既有业户的客观因素，也有征管主体的主观因素，还有税务执法的环境因素。笔者认为，应落实好下列措施，进一步强化“双定户”管理，尽快实现规范化、精细化。
（一）加强税法宣传。税务部门要拓宽渠道和创新方式，管理人员要利用同纳税人接触的机会，大力加强税务法律法规及政策的宣传和引导，做好纳税人办税业务辅导，使国家税收政策深入人心，使经营业户明确依法享有的权利和义务，提高广大纳税人依法诚信纳税意识和对税法的遵从度。同时，加强纳税信用管理，依法公告拖欠税、偷逃税等案例，严厉打击涉税违纪违法行为，发挥警示和震慑效应。
（二）推进建帐建制。短期内，要求“双定户”建账建制难度较大，但可以分行业选择经营规模较大、经营效益较好、纳税诚信度较高的“双定户”推行建账工作，发挥示范带动作用，形成以一带十，逐步拓宽的渐进局面。积极引导“双定户”通过从建立收支凭据、简易帐证，到建立规范账目过渡，逐步实现从定额征收到查账征收，同时，把住两道关口，一是把好对“双定户”建账的监督关。对以不建账、建假账的方式偷逃税的业户，依法从重、从快予以打击；二是把好“定税户”与“查账户”税负平衡关。对经批准暂不建账业户的定税要到位，让定税户占不了便宜，也不让查账户吃亏。
（三）健全核定机制。定额核定依据科学、程序规范、结果透明，是保障“双定户”税负公平合理和征管到位的关键，因此，税务部门应当从既往办税实践中总结和积累经验，研究经营业户出现的新情况和征管过程中出现的新问题，借鉴同行业好的思路和措施，大胆探索，不断创新，加快建立行之有效、科学规范的核定工作机制。同时，严格控制好各环节。数据采集环节，尽可能全面、真实、准确地掌握经营业户的基本情况；审定定额环节，充分考虑行业特点、经营地段、历史定额，注重做好同行业、同类别、同地段的比对分析；定额标准公开环节，开展广泛宣传，增加透明度，充分满足纳税人的知情权；执行定额环节，要强化刚性征收，不受任何外部因素影响搞变通或弹性操作。
（四）加强日常管理。一是加强户籍管理，加快建立完善好纳税人户籍数据库，认真落实好税收管理员管户责任，对已在管控范围内的业户信息应适时更新，对尚未进入户籍管理的业户应督促申报并及时采集信息，做到户源底数清、户籍信息准。二是加强日常巡查。一方面，税管员坚持深入管户巡查，做到既全面掌握业户经营情况，又积极服务纳税人，建立和谐的征纳关系。另一方面，税务机关组织专班或加强同其他部门间协作配合，定期对各行业的纳税户进行巡查摸底，力求监管常态化，管理无盲区，提高税收管理的准确性和规范性。三是加强信息化建设。“金税工程”推出了一系列成熟的管理和操作软件，充分运用现代化的管理手段，既可以提高征管质量，又可以提高工作效率。四是加强征纳平台建设。拓宽征、纳间沟通互动渠道，借助“纳税人之家”平台，广泛听取纳税人意见和诉求，及时调整工作思路和服务方式。
（五）强化控税措施。在强管理的同时，综合运用各种控税手段，增强税收执法刚性。一是以机控税要做实。管理人员要采取突击抽查、定期检查或蹲守监督等措施，督促已使用税控机的业户严格按照规定操作，真实反映经营情况，对弄虚作假、恶意偷逃税款的行为按相关规定予以严惩。二是以票控税要管严。监督使用发票的纳税人按规定领购和使用发票，要求纳税人如实及时向消费者提供发票，坚决遏制以任何形式的优惠让利吸引消费者，达到不提供发票、偷逃税款目的的不诚信现象，严厉打击购买使用假发票等违纪违法行为。三是稽查力度要加大。充分运用税务稽查手段，定期对“双定户”申报的真实性、用票的规范性、办税的遵从性进行稽核，对个体涉税案件，不论金额大小，严格办理，切实维护税法的严肃性，彰显税务执法的震慑力。（陆福安）
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