地方政府性债务是我国审计机关近年来的重点审计内容，国务院也高度关注。我国地方政府性债务的无序增加已是不争的事实，且存在风险隐患，而无序增加的重要原因之一是我国地方政府性债务管理法律制度建设滞后。

    现行的预算法、担保法、公司法、证券法等法律与经济社会的实际运行情况之间存在明显差距，使得法律的约束力有限。我国1994年颁布的预算法第二十八条明文规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这种对地方政府直接通过政府债券融资所作的限制使地方政府无法通过公开、透明、合法的渠道实现市场融资。1995年颁布的担保法第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。这一规定又使得地方政府信用不可能作为债券发行的担保人。而中国人民银行1996年颁布的《贷款通则》第十七条规定：“借款人应当是经工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事） 业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”。由于不得给国家政府机关发放贷款，因此地方政府通常都有合理的规避方式摆脱这些法律条款的束缚，借道融资平台，以企业借款的名义举借政府债务是最典型的选择。

    可见，地方政府举债无法可依和现有预算法、担保法等法律与社会经济现实脱节导致的有法难依状况，是我国地方政府性债务约束失衡的重要原因。因此，修改有关地方政府性债务的法律制度是防范财政和金融风险，实现依法治国、依法行政的重要举措。

    一、完善中央与地方财政分权解决地方政府事权财权相匹配的问题

    我国地方政府性债务产生的一个根本原因就在于中央与地方的财权事权长期不匹配。到目前为止，中国的财政分权依然具有很强的非规范色彩。中央政府与地方各级政府、政府各职能部门之间权力划分不明确造成了我国财政实践中的混乱局面，这是现阶段我国政府面临财政困境的深层原因。1994年我国财政体制在分税制改革之后，一直存在中央与地方财权事权划分失衡问题。在这种情况下，地方政府的财政刚性支出项目不断增多，但可调配的发展资金却有限，为有效履行职能，有时不得不大量举借债务，这就是地方政府债务产生的制度性原因。因此，要彻底化解地方政府性债务风险，必须从制度层面入手，解决中央与地方财政事权划分失衡问题，唯有真正做到地方政府的支出与其收入水平相匹配，才能缓解地方财政举债的压力。

    近现代法制史表明，制度安排属于宪法范畴。而一个国家的财政制度安排构成一国基础性制度安排的范畴，按照社会契约论的观点来看，不管人们是从自然状态还是战争状态进入社会状态，必须交出一定的个人权利，形成社会权力；不管是个人的财产权利还是被称为赋税权的公共财政，都构成国家初始的权力范畴。因此，财政权如何配置，包括财政分权的内容也是基础性的制度安排，必须要在宪法层面上做出明确规定。

    尽管我国宪法中规定了中央政府和地方政府的分工，实践中我国中央与地方政府间事权与财政支出责任在国防、外交、行政管理等方面也已经基本界定清楚，但在涉及公民基本权利保护方面的事权与财政支出权划分还没有到位，突出体现在教育、社会保障、卫生医疗等方面。在我国，省以下政府（市、县、乡镇）负责提供几乎所有的公共服务将这些开支庞大而又重要的责任分配给地方政府不仅非同寻常而且有违国际惯例。各国的社会保障几乎都由中央政府提供。社会安全网机制几乎总是由中央政府和省政府联合提供资金支持。在全世界，地方的作用和责任以及就开支和分配资源自行决策的权力无疑正在加强。但在大多数情况下，看来没有足够的财力支持这些责任，即使宪法或国家性法律确立了地方政府履行自身职责的财政权力，例如在波兰，资金的短缺始终是一种制约。在考虑地方政府的财政问题时，中央与地方关系极其重要。坦桑尼亚近年来就实行了引人注目的地方政府改革，改革的成果之一就是制定法律，保证以可预测的方式有条不紊的将某些收入移交地方当局。 

    因此，我国应参照他国家宪法中关于中央政府与地方政府以及地方各级政府间事权与财权的划分原则，根据我国公共财政所承担的保障政权运转、支持经济建设、调节收入分配、提供公共服务和公共产品的基本任务的需要，构建合理的中央政府与地方政府及各级地方政府之间事权、财权和有限债权三者相互协调的分税制财政管理体制。为此，应在宪法中明确我国中央政府与地方政府以及地方各级政府间事权与财政支出、财政收益以及政府间转移支付等财政分权制度。在财政支出方面，要使属于地方受益的公共物品按照受益范围的大小由相应的各级政府来承担，而对涉及面广、跨区域性的基础设施建设和生态环境建设等方面的事权应尽量降低地方政府出资比例。在财政收益方面，要合理划分税种，科学划分上级和下级财政之间的税收收入，充分考虑不同地区间、不同层级政府间的事权差异，明确界定各级政府间税收款项的划分，在界定中央与地方税权时，赋予地方政府尤其是基层政府更大的税收权限，按照“减少共享税种、完善地方税制”的原则，实施中央以增值税、消费税和关税为主，省级以营业税为主，市县级以财产税、所得税为主的税收制度改革。在转移支付方面，应进一步增强对负债较为严重的地方政府给予更多的财力性转移支付以帮助其化解存量债务，使一些负债较为严重的地方政府更早的走出负债与发展恶性循环的怪圈。同时，中央政府还应该进一步加大专项转移力度，设立更多专项转移基金，支持符合中央宏观调控政策的地方项目、跨区域的公共项目等。对于由中央政策变动所造成的地方国有企业挂账，中央政府应承担更多的责任，给予当地政府更多的专项补助，进而减少地方政府财政压力，有效控制地方政府债务增量。

    二、修改相关法律实现政府债务的法治化管理

    对于地方政府举债权问题，近年来国务院先后下发了《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》和《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，逐步谨慎放行和规范地方政府债券资金使用，并在严格成立标准的前提下，有针对性地确认了地方政府融资平台成立的合法地位。无疑，此举对于有效规范地方政府举债行为起到了积极的促进作用，但同时又在客观上造成了现行法律与政策之间的矛盾，需要立法机关修改相应的法律。 

    针对如何修改预算法以规范地方政府债务问题，实践中还存在争议。否定的观点认为，不应该赋予地方政府发行债券的权力，这是由于中央政府难以对地方政府的发债行为做出有效的管理和控制，容易造成地方盲目发债，因而加大地方财政风险。本文认为，由于地方政府对公共基础设施的需求很大，中央政府的财力又有限，允许地方政府适度举债是有利的。但前提条件是，在地方政府举债之前，必须建立适当的监管和申报制度。因此，为了使我国地方政府性债务的发展与控制沿着规范化的方向发展，应及时对预算法作出如下修改，即给予地方适度自行发债权力，允许地方政府适量发行公债。具体而言，就是允许地方省级以及较大的市人民政府有条件地发放地方债券，用于应由财政负担的公益性、资本性项目；发行地方债券要列入本级预算，报同级人大批准或国务院审批。为了增强预算的法律效力，结合我国的具体情况，还应当规范预算调整的实体标准和法定程序，并严格其他预算变动的形式和审批。具体来说，大致包括以下几个方面：一是明确预算调整在预算执行中的特殊性。预算调整绝不应该成为预算执行过程中的普遍现象。对于特殊的和紧急情况要求预算必须调整地，要根据情况设置不同的审批程序。二是严格预算调整的审批程序。应在预算法中明确规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。再次，取消县级以下政府追加预算的权力。因为县、乡两级政府级别较低，不需要应付国家宏观经济调控以及国防安全的特殊情况，如果发生重大自然灾害而无法通过本级预算自求平衡时，可以通过上级政府转移支付的途径予以解决。三是规范预算变更的审批标准和程序。

    针对担保法第八条关于国家机关不得为保证人的规定，笔者认为应在在符合法定条件的基础上，允许地方政府提供担保。其原因在于，一方面，为扭转当前经济下行的趋势，国家出台了扩大内需促进经济增长的计划，但是政府的经济投入仅能作为项目建设的启动资金，完成项目建设还必须积极吸引大量金融信贷资金的投入。由于这些建设项目存在着建设期较长、公益性强但盈利性弱等特点，因此在项目第一还款来源不足且建设主体无法提供其他合法、有效、足值担保的情况下，需要引入政府信用作为项目支持，以积极吸引金融资本投入。另一方面，可以节约国家财政的实际投入，通过利用政府信用保障为项目建设进行融资，发挥投资杠杆作用，也有利于在促进银行加大信贷支持的同时，保障银行资产的安全性，确保金融市场的稳定。

    因此，建议将担保法作相应修改。关于担保对象：包括政府投入组建的民生工程、农村及交通基础设施建设等社会公益性建设项目；符合国家产业发展政策、获得政府扶持的、产品有市场、企业有效益、有信用但难以提供有效融资担保的中小企业；政府参与的对行业或区域经济影响巨大的“龙头”企业的破产重组项目，均可作为担保对象。关于审批程序：各级地方政府需将本年度政府最大担保额度编制预算草案，向本级人大报告；本级人大批准后，对该年度在担保额度之内的、需政府提供担保的项目，可由财政部门以出具担保承诺函等形式予以担保。各级政府还应将上年度政府担保的决算草案，报本级人大常委会审查和批准。

    三、制定《地方政府债券法》实现有法可依

      在修改相关法律的基础上，为引导地方政府债务管理体制逐步走向规范，构建规范、透明、适度、高效、创新的债务管理体制，根本措施是应制定《地方政府债券法》，其内容应涵盖债务资金举借、使用、偿还、管理以及法律责任等方面，从而使地方政府举债能够有法可依、有序运行，实现政府债务的法治化管理，最大限度地防范财政风险和金融风险。（王世成）

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