随着改革开放和我国国民经济的不断发展，“三农”问题在我国社会中的特殊地位持续凸显，中央连续十一年下达有关“三农”的“一号文件”，以及党的“十七大”、“十八大”报告中提出将解决“三农”问题作为全党工作重中之重，均体现了党对“三农”问题的重视程度。与之相对应，审计署在“十一五”、“十二五”审计工作发展规划中也将农业审计作为审计工作的重要内容。在上述政策环境下，近年来农业审计取得了快速发展，但就总体而言，农业审计与党和政府的要求相比，与人民群众的期望相比，仍有一定不足之处，金融、企业、社保、投资等其他审计领域也有许多值得学习借鉴的经验做法。
    
    一、农业审计发展的基本状况
    
    我国农业审计正式发展时期大约是在上世纪八十年代末。随着1990年和1991年审计署发布《审计署关于加强农业资金审计工作意见的通知》、《审计署关于农业资金审计的规定》，农业审计开始成为审计工作的重要组成部分。1998年由审计署牵头8个部门联合开展的全国粮食财务挂账清查审计更是将农业审计推向了高潮。此后，农业审计发展相对平稳。初步统计，2004年以来审计署共组织特派办开展各类农业类专项审计或审计调查6次、强农惠农资金调查1次，与其他类型审计项目相比，农业审计数量相对较少。
    
    二、农业审计目前存在的难题
    
    农业审计经过多年发展，审计模式已相对比较固定，笔者认为提升农业审计层次，还应解决以下难题。
    （一）部分农业审计项目的社会关注度还不够高。农业作为国家经济的基础，关系到国计民生和国家的长治久安，尤其我国是传统农业大国，在当前社会经济转型的背景下，“三农”问题显得尤为突出，如粮食安全保障问题、农民收入增长问题、土地流转问题、二元经济结构矛盾问题、农村金融体制改革问题、社会主义新农村建设问题、农业生态环境保护问题等等，许多问题社会关注度很高，也是近年来国家着力解决的重点。但从这些年农业审计项目来看，部分项目社会反响较弱，如近年来组织的审计项目中，有的项目是对所有涉农专项资金进行审计，由于农业专项资金种类多、范围广，各地理解的审计重点不同，导致无法对某些重点问题形成合力，也难以在某些重点方向上做深做透。有的项目审计范围虽相对集中，但由于资金规模量小，代表性不够，社会效应也不明显。
    （二）部分农业审计项目的深入程度还不足。我国目前遇到的“三农”问题是农业文明向工业文明转换中产生的必然矛盾，有其历史的、社会的、本质的原因，并且我国农业人口多、规模大，问题积累的时间长，涉及的层面多，矛盾较为深刻，因此解决起来十分困难。当前农业审计较多关注农业专项资金管理和使用过程中存在的问题，对专项设立的背景、环境，预期应达到的效果、产生的效益情况进行深入分析相对较少，难以揭示农业项目深层次的问题。如审计农业产业化发展资金时，如果仅停留在该项资金的拨付、使用层面，而不对农业产业化发展背后存在的农业土地流转状况、农业机械化生产状况、农民技术水平情况、农业合作社发展情况、农业小额贷款环境等等一系列问题进行分析，就无法说清楚当地是否具备开展农业产业化扶持的条件，进而判断出该项资金在当地设立的合理性。进一步来说，如果仅仅关注资金管理使用过程中存在的违规、违纪问题，但未对资金使用的效果是否达到了预计的目标、项目的可持续性如何、农民是否真正得到了实惠、能够创造出多少效益、还存在哪些方面的不足等问题进一步查深查透，并分析其中问题的原因，就无法说清楚国家资金实际发挥作用的情况。
    （三）农业审计结构还不尽合理。农业审计在结构上还不够合理。一方面是人员结构不合理。农业审计需要农业专业技术人才，但目前承担农业审计任务的人员一般都是学习财经类知识的人员，真正懂农业或有过农村工作经验的人员较少，对农业经济、农村结构性矛盾等进行深入研究的人就更少了，实际上造成了审计人员在审计过程中习惯于运用一般经济常识来理解和解读遇到的“三农”问题，而无法从地方或农民的角度来分析和研究问题，难以抓住问题的本质，容易造成审计“跑偏”现象。另一方面是项目延伸调查不够合理。农业审计点多面广，地域辽阔，项目分散，审计结果如果要具有代表性，延伸调查就必须达到一定的范围，但近些年来农业审计项目由于人员力量不足等原因，一般抽查的范围都是3个县左右，与一个省动辄几十上百个县相比，所占的比例过小，代表性不强。
    （四）农业审计成果难以引起关注。农业审计目前存在的问题还反映在审计成果不够突出等方面，农业审计由于主要面向广大农村、农民和农业发展等方面，资金较为分散，具体到村镇或农民身上额度也较小，这种状况一方面加大了审计难度，降低了审计的效率，一方面也造成审计发现的问题普遍金额较小，涉及层面低，相对而言，审计成果的社会关注度不高。
    （五）农业审计的整改效果不够好。
    目前，农业审计项目抽查的地区一般都是转移支付重点扶持地区，地方政府财力状况普遍较差。在审计出挤占、挪用、配套资金不到位等问题后，地方政府一般都没有相应的财力予以弥补或解决。只能追究相关人员的责任，从制度上解决问题十分困难，造成审计整改难以完全到位，整改效果还不够好。
    
    三、解决农业审计难题的相关措施
    
    针对上述问题，笔者认为应采取切实有效的措施予以解决，提升农业审计层次，充分发挥农业审计在国家治理中的作用。为此，提出以下几点建议：
    （一）紧紧围绕当前国家工作重心，把握好农业审计方向。国家审计作为国家治理的重要组成部分，审计工作应紧紧围绕党和政府的工作重心，加大对重大经济政策和宏观调控措施贯彻落实情况的审计力度。农业审计也要紧跟国家在“三农”政策方面的步伐，时刻关注民生和社会热点问题，积极落实农业审计在推动农业、农村经济发展方式转变方面的作用。要充分认识农业审计的重要性，在项目选择方面紧扣国家宏观政策调控方向，以“十八大”、“十二五”发展规划、中央经济工作会议为指引，深入调查研究，以反映、解决政府和社会最关切、农民最需要、矛盾最突出的“三农”问题为方向，选好切入点，使审计在揭露相关违规问题的同时，可以从体制、机制和制度的层面揭示“三农”的关键矛盾和问题，提出建设性的意见和建议，切实为推动“三农”改革发挥应有的作用。
    （二）转变工作思路，深化农业审计，尝试推行绩效审计。要在审计思路上进行创新，深入研究制约“三农”改革发展的深层次原因，综合分析国家投入大量资金和政策扶持所产生的实际效果，分析中央资金经过层层转拨后的时效性和有效性，揭露农业资金使用管理中的跑冒滴漏现象，揭示在农业规划、计划、资金分配、资金管理、效益评估、后续管理等方面存在的突出问题。在农业资金常规性审计的基础上，推广农业绩效审计，积极探索农业绩效审计方式、方法。在当前难以建立统一的绩效评价体系的情况下，尝试将农业资金按照行业管理、预算科目管理、投向类别管理等不同标准划分模块，以模块为单位建立各自的绩效评价体系，探索农业绩效审计道路。
    （三）加大农业审计专业人才培养力度，合理调整审计延伸范围。在审计人员培训方面，应增加农业专业知识培训内容，使审计人员掌握基本的农业类知识，加深对农业、农村、农民的感性认识，了解和掌握农业生产的一般规律和特点。同时在人员招聘方面，应选拔一定数量的农业方面的专业人才充实审计队伍，提升审计人员的专业性，使审计工作更容易抓住重点。在审计范围方面，应适当扩大审计的覆盖面，选择有共同点和代表性的地区开展审计延伸，提高审计质量。
    （四）提升审计成果，找准问题症结所在。针对农业审计涉及资金散、小等特点，审计人员一方面应善于总结，具备以点带面的能力，善于发现普遍性、规律性的问题，将分散的资金作为整体来看，发现共性问题。另一方面，应善于在纷繁复杂的事项中抓住重点环节、重点对象进行突破，提高工作效率。对于审计整改不到位的现象，审计人员应关注地方政府对审计问题整改不到位的症结所在，深入挖掘产生问题的根源，理清地方政府改不了、不愿改、屡改屡犯的原因，转换看问题的角度，提出符合地方实际情况的建议。（申志东）
     

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