加强审计文化建设 促进国家审计服务国家治理
孙兴国 郑权(审计署南京办)
【发布时间:2013年07月16日】
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    当今时代,文化已成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、是综合国力竞争的重要因素。党的十七届六中全会明确提出了推动社会主义文化大发展大繁荣的指导思想,要求坚持社会主义先进文化前进方向,兴起社会主义文化建设新高潮,激发全民族文化创造活力,提高国家文化软实力。国家审计作为国家治理的重要组成部分,必然在社会主义文化建设中发挥着不可替代的作用。国家审计在服务于国家治理与社会主义文化建设的同时,也应加强自身审计文化的建设。首先,审计文化是社会主义先进文化的组成部分和社会主义精神文明建设的重要内容;其次,加强审计文化,有利于提高国家审计在国家治理中的建设性作用,为进一步深化我国文化体制改革,推动社会主义文化大发展大繁荣做出应有的贡献。因此加强审计文化建设意义突显。审计署在2008至2012年审计工作发展规划中也指出要大力推进文化建设。加强审计文化研究,弘扬审计精神,树立文明形象,增强审计事业的发展动力。
    
    一、国家审计在国家治理中的作用
    一方面,国家审计的职责从保障经济社会健康运行演变为实现国家良好治理,国家审计成为国家治理的重要组成部分;另一方面,国家审计的实质从经济监督演变成国家治理中一种依法用权力监督制约权力的行为。国家审计在国家治理中角色的演变是与国家经济发展水平要求相适应的。从单纯的服务性质的工具到制约权力的角色转变是适应国家经济发展的变化,是政府职能转变之后,对国家审计产生的新的诉求。从计划经济体制到公共服务型政府的转变过程中,政府职能由经济建设型和行政管理型转向公共服务型,财政政策与财政支出结构以提供公共产品为主,政府运用财政税收手段解决公平(再分配)问题。以前,国家审计作为政府经济监督的重要组成部分,审计的监督职能占据主导地位,因而审计所发挥的作用是以监督为主,评价与服务为辅。但是在建设服务型政府和讲求政府效率与政府责任的环境下,国家审计仅仅发挥监督作用是远远不够的,监督职能起主导地位将导致审计无法适应新形势的要求,在服务型政府之下,政府直接用于改善人民生活质量的福利性支出所占比重愈来愈大,政府在服务社会的过程中占用大量的公共资源,这些资源的使用效率、效益和效果如何,政府利用公共资源各种支出项目是否决策科学合理、程序是否合法、管理是否规范都将成为社会公众更加关注的问题,由此产生的新的审计需求将日益增加。因此,在政府职能转变的过程中,国家审计在国家治理中对角色也在发生着变化。
    
    二、国家审计与社会主义文化建设
    首先,两者的根本目的是一致的。通过公共受托经济责任的关系,国家审计明确了基本职责,从经济学的角度而言,最终目的就是通过政府、市场与社会的相互协调,管理和促进资源的有效配置,推动社会经济持续、全面、均衡发展,从而满足社会成员的需求。在中国,社会成员就是指的全国人民,而公共受托经济责任关系的委托者即是全国人民,也就是国家审计的服务对象。那么国家审计的目的就是真正的以人为本,服务人民、服务于社会主义建设。而在党的十七届六中全会上就明确指出,推动社会主义文化大发展大繁荣就要坚持为人民服务、为社会主义服务的方向。
    
    其次,国家审计服务于社会主义文化建设。国家审计作为国家治理的重要组成部分,其根本上就是服务于社会主义建设,最终实现中华民族的伟大复兴。而社会主义文化建设,在经济社会发展中有着重要的地位和作用,为坚持和发展中国特色社会主义提供了强大精神力量。国家审计应自觉服务于社会主义文化建设,发挥好监督、建设的作用。主要表现在:一是监督各级政府落实和完善文化经济政策的情况。比如各级政府是否支持社会组织、机构、个人捐赠和兴办公益性文化事业,引导文化非营利机构提供公共文化产品和服务。是否加大财政、税收、金融、用地等方面对文化产业的政策扶持力度,鼓励文化企业和社会资本对接,对文化内容创意生产、非物质文化遗产项目经营实行税收优惠。公共财政对文化建设投入的增长幅度是否高于财政经常性收入增长幅度,各级政府是否提高文化支出占财政支出比例。二是对运用于社会主义文化建设的财政性资金进行全程审计跟踪,确保资金应用的全面、高效。比如,监督各级政府公共财政覆盖文化建设的范围,完善投入方式,加强文化资金管理,提高资金使用效益,保障公共文化服务体系建设和运行。针对设立的国家文化发展基金,重点审计专项资金的规模和用途,检查各级彩票公益金用于文化事业比重,各级国有文化单位的资金使用效益等。
    
    最后,社会主义文化建设推动国家审计的发展。社会主义文化建设坚持推进社会主义核心价值体系建设,用马克思主义中国化最新成果武装全党、教育人民,用中国特色社会主义共同理想凝聚力量,用以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神鼓舞斗志,用社会主义荣辱观引领风尚,巩固了全党全国各族人民团结奋斗的共同思想道德基础;坚持为人民服务、为社会主义服务的方向。同时文化建设也强调职业道德建设和工作作风建设。这些都从思想上、工作上给与审计文化以指导,进一步推动了国家审计事业的发展。
    
    三、审计文化的核心内涵
    文化的含义是非常丰富的。广义的文化概念包括物质文化、制度文化和精神文化,狭义的文化概念则特指精神文化。审计文化是文化中的一脉,也有广义和狭义之分。根据上述文化结构理论,广义的审计文化是一个多层次的复合体,指人类社会在实践中创造的与审计相关的物质财富和精神财富的总和,是审计物质文化、制度文化、精神文化的集中体现。然而,将审计人在实践中所接触到的物质的、制度的内容都包括到审计文化的内涵中,就显得审计文化内涵过于宽泛,不利于把握审计文化的本质与核心。狭义上的审计文化是审计组织及其人员在履行法定职责、实施经济监督行为时所恪守的理念、所追求的价值、所遵循的规范、所体现的风骨、所展示的形象等,是具有鲜明时代特征、科学内涵、行业特色和职业要求的先进价值观。因此,审计精神文化是审计文化的核心,加强审计文化建设的关键在于加强精神文化建设。审计精神文化是在审计工作中形成的,以广大审计人员价值观为核心,包括价值观、行为准则和道德规范在内的精神现象的总和。它是整个审计文化体系中最重要的构成因素,主要由审计价值观、审计职业道德、审计工作作风三个层次组成。其中,价值观居于核心层次,并决定着其他两个层次,职业道德是精神文化的第二层次,是价值观的具体体现;审计工作作风则是整个精神文化的外在体现,反映审计人员的价值观和职业道德水平。三者相互统一,融会贯通,不可或缺。
    
    四、审计文化建设与国家审计的关系
    (一)国家审计决定了审计文化建设的价值取向
     国家审计事业的特色决定了国家审计文化应具有的价值取向,具体从以下三方面进行阐述:
    第一、加强审计文化建设,明确审计人依法审计观念。国家审计审什么,如何审,如何根据审计证据通过职业判断决定审计  结论,都必须依据国家的有关法律、法规、制度。只有这样,才能在促进国家政策措施的落实、维护人民群众的根本利益和市场秩序以及国家经济与财产安全等方面发挥应有作用。“依法”是国家审计不可动摇的基本理念。因此,必须在审计文化建设过程中,更加重视加强审计工作人员的依法审计观念。
    第二、加强审计文化建设,强化审计人独立审计意识。审计的独立性是审计人员发现财务报告问题并愿意披露这种问题的联合概率。国家审计的对象是国家公共资源与公共权力的运行情况与效果,要承受来自方方面面的诱惑和威胁,审计不独立将难以完成国家审计使命。国家审计报告之所以具有法律效应,最根本的原因就在于它们的独立性。因此,加强审计文化建设,要使审计人员实事求是地、审慎地以充分、有效的审计证据做支撑,进行职业判断,给出审计结论。
    第三,加强审计文化建设,培养审计人无私奉献精神。国家审计是维护国家和广大人民群众利益的崇高事业。一方面,现实中的国家审计人员获得的个人利益小于他们的付出,有时甚至要面临不法分子的威胁和伤害;另一方面团队成员的努力程度很难精确衡量。在这种情况下,若每个队员都认为反正奉献不奉献也计算不出来,都缺乏奉献精神,审计工作势必效率低下,甚至难以为继,团队活动就难以实现揭露舞弊、打击犯罪、保护经济社会安全的目标。因此,加强审计文化建设,培养审计人无私奉献精神,提高审计工作的效率,切实发挥审计免疫功能。
    
    (二)审计文化建设促进国家审计的发展
    文化能够塑造高尚人格,提高人的素质,人的素质则决定着国家的富强和中华民族的振兴。同样,对于审计事业来说,重视审计文化的作用,加强审计文化建设,无疑可以起到塑造高尚的审计人格和提高审计人员素质的作用,教育和激励审计人热爱审计事业,忠诚审计事业,献身审计事业,促进审计事业的发展。建设国家审计文化的目的就是要最大限度地降低实现国家审计目标的合作成本,把国家审计文化的凝聚力转化为审计工作的动力。一方面,审计作为专业的“团队活动”,团队成员个体的努力程度很难精确度量,存在个体“偷懒”的空间,防治个体“偷懒”最有效的办法就是提高自我监督力,审计文化建设可以提高国家审计人员的自我监督力;另一方面,即使在国家审计机关这样一个高素质的队伍中,每个个体都深受中国传统文化和现代西方文化正反两个方面的影响,受国家法律、部门法规和所在单位的规章制度的约束,根据“理性经纪人”假设理论,他们既要为社会利益工作,也会努力追求自我利益最大化因此,国家审计文化在本质上强调“利他”、“利社会”,在建设国家审计文化的过程中通过“利他”的文化减少审计人员“利己”的欲望和行为,实现国家审计利“他”、利“社会”的目标。
    
    五、加强以精神文化教育为核心的审计文化建设
    审计文化依托于审计实践,而新时期审计工作的指导思想是:以中国特色社会主义理论为指导,以科学发展观为灵魂和指南,牢固树立科学的审计理念,坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计方针,认真履行宪法和法律赋予的职责,全面监督财政财务收支的真实、合法和效益,在推进社会主义市场经济、政治、文化和社会建设中发挥更大作用1。因此审计文化建设也应立足于审计实践本身,以科学发展观为灵魂和指南,以促进审计事业发展为出发点和落脚点,使得审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能得以充分发挥。
    
    (一)当前审计文化建设过程中亟待解决的问题
    第一、国家审计文化建设的核心主体参与度不高。国家审计人员是国家审计文化建设的核心主体,相关部门领导是组织者和带头人。现在的情况是,一些国家审计机关的领导对国家审计文化建设非常重视,他们充分利用大小会议大讲特讲,都把与国家审计文化建设有关的要素写入大会报告、相关文件与制度中。然而,很多审计人员认为国家审计文化建设是领导者比较“务虚”的管理手段,有的变成了领导者的“作秀”工程,与审计人员无关,审计人员只要不违规、不违法就行了,至于国家审计文化建设,离自己太远。
    第二、各层级国家审计文化“格式化”,没有形成特色。虽然对社会而言,“依法”、“独立”和“奉献”可以成为国家审计这一整体的文化缩影,但每一层级的国家审计组织应该有区别于其他国家审计组织特定的任务和完成这些任务的职员及组织环境,自然地应该有自己特定的审计文化内涵,具体到相关制度也应该有不同的规定,然而我们在各种、各层次的国家审计机关的制度规定中很难找到相关国家审计组织文化的特色。
    第三、实现方式比较单一,主要是领导报告、在制度中比较原则地体现文化的构成元素要求,很少开展审计人员喜闻乐见的活动,如群众讨论、文艺宣传、定期或不定期的专题经验总结会和表彰会及相关理论研讨会。这些情况的存在将大大影响国家审计文化建设的成效,这是我们今后把国家审计制度融入国家审计文化建设的攻关难点和重点。
    
    (二)加强以精神文化建设为核心的审计文化建设的路径选择
    我国审计文化建设的实践,验证了审计文化是审计事业发展不竭的力量源泉和精神动力。同时也应意识到,由于审计文化本身是一个多层次的复杂体系,审计文化建设面临着物质、制度、精神等多方面的问题。因此,审计文化建设应当全面、动态地考虑各个层面的因素,才能实现审计文化建设的总体目标。
    第一、强化物质支持。在新时期,随着科学技术的发展,审计物质支持更多的是指审计新技术、新工具、新手段的运用,审计物质文化的一项很重要的内容就是建立完备的审计信息工程,这也是审计文化对审计主体技术方式的内在要求。有了充足、先进的物质支持,为审计精神文化建设提供必备的审计工具盒实体性文化建设环境,让审计人集中精力于审计工作中,在工作中强化核心价值观,提高自身审计文化素养。
    第二、强化制度保障。审计文化建设过程中的制度保障是指审计组织的各种规章制度、纪律条例以及审计活动中审计所应遵循的审计行为准则的总和。此外,在审计活动中的人际关系、交往方式等也属于审计制度保障的范畴。制度往往是外在的强制性规定,长期在制度的约束和激励下,有利于审计人的核心价值观形成。
    第三、强化核心价值观教育。审计精神文化是指审计组织中的审计人员所共有的思想观念和思维活动,是审计文化建设的最高层次。审计精神文化建设属于审计文化的导向性建设,它决定着审计人员的理想、思维、价值观等。因此,审计文化的建设首先应从思想上提高人们对审计文化建设重要性的认识。审计人员只有意识到“审计文化建设是为了在审计系统内形成一种奋发向上、团结合作、亲密和睦的文化氛围,使审计组织不仅成为审计人员规划人生蓝图,实现自身价值的工作场所,也是审计人员陶冶情操,寄托理想情怀的生活场所才会去努力地创造这种氛围。(孙兴国 郑权)
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