审计服务于国家治理理论的实现路径探析
李国明 佘忠琦 （审计署西安办）
刘家义审计长提出，审计实质上是国家治理的重要组织部分，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家依法运用权力监督制约权力的行为。可见，要使国家审计“免疫系统”功能得以充分发挥，要使国家审计在国家治理中发挥应有的作用，则需要以审计服务于国家治理的理论对国家审计进行改造。那么，如何进行改造？这是本文将研究的问题。本文首先对审计服务于国家治理理论的相关内容进行了回顾，然后讲述了我们该理论的实现路径。
一、审计服务于国家治理理论的基本内容
2008年3月31日，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上详细地阐述了审计免疫系统论。 2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出了审计服务于国家治理的理论。这两个理论构成了审计服务于国家治理理论的核心内容。其核心观点可以被综合表述为：国家审计是国家治理大系统中的一个内生的具有预防、揭示、抵御功能的免疫系统，是国家治理系统中重要的监督制衡系统，是依法运用权力监督制约权力的行为，在维护民主法治，保障国家安全，推动落实责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念，改善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。审计的目标是促进国家治理目标（确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展）的顺利实现，即实现国家良制。
国家治理及其发展的需要，推动了国家审计的产生和发展。国家审计在特定历史条件下遵循自身的规律不断演进，在国家治理中发挥着监督、问责、评估等建设性作用。国家审计通过履行审计监督职责，在国家治理中发挥了以下重要作用：（1）在国家权力体系中发挥权力制约和监督作用，促进规范权力的配置和运行；（2）为国家治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息，促进国家治理各项政策措施的执行；（3）注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险，维护国家安全；（4）揭露违法违规问题和滥用权力的行为，维护法治；（5）从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议，促进国家治理创新；（6）关注民生和资源环境保护，努力维护民众的根本利益；（7）实行审计结果公告制度，推动落实民众在国家治理中的知情权和参与权。
国家审计会随着环境和理论基础的变化而不断变革、改进和发展，并反作用于国家治理，对国家治理的陈旧和落后之处提出改进要求，并引致国家治理系统发生渐进性或实质性变革。
二、以审计服务于国家治理的理论改造国家审计
审计服务于国家治理理论是刘家义审计长关于国家审计本质和定位的重大科研成果，对国家审计实践有着重要的战略指导意义，我们应当充分利用该理论对国家审计进行改造，革新我们的审计理论、审计目标和功能、审计对象内容和重点、审计管理方式和审计技术方法，使国家审计能充分发挥其“免疫系统”的功能，实现服务国家治理的目标。
（一）革新审计理论研究，为审计实践的创新提供理论基础。我国审计事业的大发展离不开审计理论的创新。审计服务于国家治理的理论是重大的审计理论创新，它必将推动国家审计实践的创新，对于建立健全中国特色社会主义审计模式具有重大意义。但是，我们应该看到，作为革命性的审计理论研究成果，除了核心观点以外，该理论还有大量的工作需要我们进一步研究，例如：如何看待大量的上升不到国家层面的基础性审计工作的作用；审计如何将服务国家治理这一宏大目标落实到具体的审计实务工作中等。
（二）革新审计的目标和功能。审计服务于国家治理的理论告诉我们，国家审计的目标和功能变了。在该理论下，传统的审计学可以被称为微观审计学，而审计服务于国家治理理论指导下的审计学则可以被称为宏观审计学。审计的目标不再局限于某个部门、行业、单位的具体事项，而是从国家发展的大局来制定审计目标。总体上讲，国家治理的目标都可以成为审计的目标。
审计的功能也不仅仅局限于微观的监督，而是从整个国家经济社会系统角度进行预防、揭示、抵御。国家审计参与国家治理的作用机理是，从国家审计的功能出发，以实际运行层为直接切入点，审查公共资源、公共事务配置和运行的真实性、合法性、效益性，分析和评价公共责任履行和公共权力运行情况，揭示存在的突出问题和隐患，并且在分析原因的基础上评价公共政策层的科学性和有效性，促进公共政策的完善及其与基础体制的内在协调，从而促进国家良治。
（三）革新审计的对象、内容和重点。在传统的审计理论下，审计普遍被认为是经济领域的监督，非经济领域的事项很难进入审计监督的范围。在审计服务于国家治理的理论提出后，这种状况将会发生明显的变化。
2011年7月刘家义审计长在访问美国审计署时讲话指出，“美国审计署的产品涉及领域十分广泛，从国家安全、国土安全到网络安全，从环境、能源、交通到金融、住房领域，不仅提供大量的审计、分析和建议，还编制联邦政府高风险领域公告，向国会提供需要重点关注的问题和领域清单，为维护美国公众的利益、持续改进联邦政府的绩效作出了贡献，为美国国会履行其职责提供了支持”。也就是说，审计的对象并不局限于经济领域。审计服务于国家治理的理论能够为这种理解提供清晰的理论基础，为审计对象的扩展开拓道路。从服务于国家治理的角度讲，审计监督的范围可以覆盖到国家治理框架中的各个领域。
在审计服务于国家治理的理论下，审计更为关注经济社会运行的安全。国家经济社会系统运行的安全是科学发展的基本前提，是构建社会主义和谐社会的重要内容和基本条件，只有安全有了保障，国家利益才能有保障，民主、民生和公平正义才能得到保障，才能促进经济社会的全面协调可持续发展。在审计服务于国家治理的理论下，审计也更为关注体制、机制、制度性问题。体制是社会经济系统的组织结构，机制是社会经济系统运行的机理，制度是指人们普遍接受并受其约束的行为规则。从健全体制机制和完善制度的方面发现和分析研究问题，提出建设性意见，成为审计工作的重要任务。把关注体制机制制度问题作为审计工作的任务，过去是这样做的，将来还要这样做，但是在理论上过去一直没有给予很好的说明。传统的审计学作为一种微观审计学，它所关注的是某个组织或部门单位内部的体制机制制度问题，无法解释国家审计为什么以及如何关注国家经济社会运行的体制机制制度问题。审计服务于国家治理理论指导下的国家审计作为一种宏观审计学，把国家经济社会的发展看作一个运行中的系统，能够很好地回答这些问题。在审计服务于国家治理理论的指导下，审计也更为关注国家宏观调控政策、重大方针和战略的制定和执行，通过对政策执行情况的跟踪审计，及时发现政策执行中的问题、难点和评估政策执行效果，确保国家政策的顺利实施。在审计服务于国家治理的理论下，审计也更为关注经济社会系统运行的系统环境，力促协调好经济社会系统与自然环境的关系，力促建设资源节约型、环境友好型、生态良好型的文明社会发展道路。
（四）革新审计管理方式。我们长久以来都是奉行包含“服务大局”在内的二十字工作方针作为我国审计工作的基本方针。客观地讲，我们原来在讲“服务大局”时，我们的认识还是朴素的、朦胧的，而在审计服务于国家治理的理论提出后，我们发现，服务大局，其本质就是服务于国家治理、服务于国家经济社会的整个局面和形势。这时，我们的认识变为了在先进理论指引下的有意识的认识，是主动的。我们应当以该理论来革新我们的审计管理方式。审计管理包括审计行政管理和审计业务管理。在审计行政管理上，应当逐步试行扁平化管理，减少审计机关内部的行政和业务条块分割，集中审计资源和提高审计执行力；在审计业务管理上，应实行并深化财政审计大格局管理模式，提高审计结果的利用。
（五）革新审计的方法。审计免疫系统论为审计技术方法的创新提供了新的领域，如仿生学方法、系统论方法、控制论方法、信息论方法等都可以被广泛应用于审计领域。
仿生学方法是通过对生命系统的结构性质、能量转换及信息过程的研究，来了解和认识生命活动的本质与规律，建立科学的模型与理论，再将所获得的知识用于解决现有问题或创造新事物的科学方法。近年来，仿生学方法的应用已经超出了传统的工程技术领域，进入了社会科学领域，为解释和研究社会科学中的原理、运动规律等问题提供了科学的方法。从仿生学方法论的角度来认识和对待审计这个“免疫系统”，对于正确理解和准确把握审计免疫系统论的科学内涵，充分发挥其预防、揭示、抵御功能，更好地服务于国家治理，具有重要的意义。
在审计服务于国家治理的理论下，计算机审计方法的应用也能得到深化发展。当前我国国家审计信息化发展现状仍有许多不符合新形势下国家治理的要求。一是国家审计信息化建设发展迅速，但整体水平仍偏低；二是审计人员应用计算机审计的水平参差不齐，制约了国家审计信息化的建设和发展；三是国家审计相关软件技术开发在适应审计工作的需要方面仍有欠缺。 所有这些欠缺有待我们以审计服务于国家治理的理论有针对性地去深入解决和深化发展。（李国明 佘忠琦）
一、审计服务于国家治理理论的基本内容
2008年3月31日，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上详细地阐述了审计免疫系统论。 2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出了审计服务于国家治理的理论。这两个理论构成了审计服务于国家治理理论的核心内容。其核心观点可以被综合表述为：国家审计是国家治理大系统中的一个内生的具有预防、揭示、抵御功能的免疫系统，是国家治理系统中重要的监督制衡系统，是依法运用权力监督制约权力的行为，在维护民主法治，保障国家安全，推动落实责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念，改善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。审计的目标是促进国家治理目标（确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展）的顺利实现，即实现国家良制。
国家治理及其发展的需要，推动了国家审计的产生和发展。国家审计在特定历史条件下遵循自身的规律不断演进，在国家治理中发挥着监督、问责、评估等建设性作用。国家审计通过履行审计监督职责，在国家治理中发挥了以下重要作用：（1）在国家权力体系中发挥权力制约和监督作用，促进规范权力的配置和运行；（2）为国家治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息，促进国家治理各项政策措施的执行；（3）注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险，维护国家安全；（4）揭露违法违规问题和滥用权力的行为，维护法治；（5）从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议，促进国家治理创新；（6）关注民生和资源环境保护，努力维护民众的根本利益；（7）实行审计结果公告制度，推动落实民众在国家治理中的知情权和参与权。
国家审计会随着环境和理论基础的变化而不断变革、改进和发展，并反作用于国家治理，对国家治理的陈旧和落后之处提出改进要求，并引致国家治理系统发生渐进性或实质性变革。
二、以审计服务于国家治理的理论改造国家审计
审计服务于国家治理理论是刘家义审计长关于国家审计本质和定位的重大科研成果，对国家审计实践有着重要的战略指导意义，我们应当充分利用该理论对国家审计进行改造，革新我们的审计理论、审计目标和功能、审计对象内容和重点、审计管理方式和审计技术方法，使国家审计能充分发挥其“免疫系统”的功能，实现服务国家治理的目标。
（一）革新审计理论研究，为审计实践的创新提供理论基础。我国审计事业的大发展离不开审计理论的创新。审计服务于国家治理的理论是重大的审计理论创新，它必将推动国家审计实践的创新，对于建立健全中国特色社会主义审计模式具有重大意义。但是，我们应该看到，作为革命性的审计理论研究成果，除了核心观点以外，该理论还有大量的工作需要我们进一步研究，例如：如何看待大量的上升不到国家层面的基础性审计工作的作用；审计如何将服务国家治理这一宏大目标落实到具体的审计实务工作中等。
（二）革新审计的目标和功能。审计服务于国家治理的理论告诉我们，国家审计的目标和功能变了。在该理论下，传统的审计学可以被称为微观审计学，而审计服务于国家治理理论指导下的审计学则可以被称为宏观审计学。审计的目标不再局限于某个部门、行业、单位的具体事项，而是从国家发展的大局来制定审计目标。总体上讲，国家治理的目标都可以成为审计的目标。
审计的功能也不仅仅局限于微观的监督，而是从整个国家经济社会系统角度进行预防、揭示、抵御。国家审计参与国家治理的作用机理是，从国家审计的功能出发，以实际运行层为直接切入点，审查公共资源、公共事务配置和运行的真实性、合法性、效益性，分析和评价公共责任履行和公共权力运行情况，揭示存在的突出问题和隐患，并且在分析原因的基础上评价公共政策层的科学性和有效性，促进公共政策的完善及其与基础体制的内在协调，从而促进国家良治。
（三）革新审计的对象、内容和重点。在传统的审计理论下，审计普遍被认为是经济领域的监督，非经济领域的事项很难进入审计监督的范围。在审计服务于国家治理的理论提出后，这种状况将会发生明显的变化。
2011年7月刘家义审计长在访问美国审计署时讲话指出，“美国审计署的产品涉及领域十分广泛，从国家安全、国土安全到网络安全，从环境、能源、交通到金融、住房领域，不仅提供大量的审计、分析和建议，还编制联邦政府高风险领域公告，向国会提供需要重点关注的问题和领域清单，为维护美国公众的利益、持续改进联邦政府的绩效作出了贡献，为美国国会履行其职责提供了支持”。也就是说，审计的对象并不局限于经济领域。审计服务于国家治理的理论能够为这种理解提供清晰的理论基础，为审计对象的扩展开拓道路。从服务于国家治理的角度讲，审计监督的范围可以覆盖到国家治理框架中的各个领域。
在审计服务于国家治理的理论下，审计更为关注经济社会运行的安全。国家经济社会系统运行的安全是科学发展的基本前提，是构建社会主义和谐社会的重要内容和基本条件，只有安全有了保障，国家利益才能有保障，民主、民生和公平正义才能得到保障，才能促进经济社会的全面协调可持续发展。在审计服务于国家治理的理论下，审计也更为关注体制、机制、制度性问题。体制是社会经济系统的组织结构，机制是社会经济系统运行的机理，制度是指人们普遍接受并受其约束的行为规则。从健全体制机制和完善制度的方面发现和分析研究问题，提出建设性意见，成为审计工作的重要任务。把关注体制机制制度问题作为审计工作的任务，过去是这样做的，将来还要这样做，但是在理论上过去一直没有给予很好的说明。传统的审计学作为一种微观审计学，它所关注的是某个组织或部门单位内部的体制机制制度问题，无法解释国家审计为什么以及如何关注国家经济社会运行的体制机制制度问题。审计服务于国家治理理论指导下的国家审计作为一种宏观审计学，把国家经济社会的发展看作一个运行中的系统，能够很好地回答这些问题。在审计服务于国家治理理论的指导下，审计也更为关注国家宏观调控政策、重大方针和战略的制定和执行，通过对政策执行情况的跟踪审计，及时发现政策执行中的问题、难点和评估政策执行效果，确保国家政策的顺利实施。在审计服务于国家治理的理论下，审计也更为关注经济社会系统运行的系统环境，力促协调好经济社会系统与自然环境的关系，力促建设资源节约型、环境友好型、生态良好型的文明社会发展道路。
（四）革新审计管理方式。我们长久以来都是奉行包含“服务大局”在内的二十字工作方针作为我国审计工作的基本方针。客观地讲，我们原来在讲“服务大局”时，我们的认识还是朴素的、朦胧的，而在审计服务于国家治理的理论提出后，我们发现，服务大局，其本质就是服务于国家治理、服务于国家经济社会的整个局面和形势。这时，我们的认识变为了在先进理论指引下的有意识的认识，是主动的。我们应当以该理论来革新我们的审计管理方式。审计管理包括审计行政管理和审计业务管理。在审计行政管理上，应当逐步试行扁平化管理，减少审计机关内部的行政和业务条块分割，集中审计资源和提高审计执行力；在审计业务管理上，应实行并深化财政审计大格局管理模式，提高审计结果的利用。
（五）革新审计的方法。审计免疫系统论为审计技术方法的创新提供了新的领域，如仿生学方法、系统论方法、控制论方法、信息论方法等都可以被广泛应用于审计领域。
仿生学方法是通过对生命系统的结构性质、能量转换及信息过程的研究，来了解和认识生命活动的本质与规律，建立科学的模型与理论，再将所获得的知识用于解决现有问题或创造新事物的科学方法。近年来，仿生学方法的应用已经超出了传统的工程技术领域，进入了社会科学领域，为解释和研究社会科学中的原理、运动规律等问题提供了科学的方法。从仿生学方法论的角度来认识和对待审计这个“免疫系统”，对于正确理解和准确把握审计免疫系统论的科学内涵，充分发挥其预防、揭示、抵御功能，更好地服务于国家治理，具有重要的意义。
在审计服务于国家治理的理论下，计算机审计方法的应用也能得到深化发展。当前我国国家审计信息化发展现状仍有许多不符合新形势下国家治理的要求。一是国家审计信息化建设发展迅速，但整体水平仍偏低；二是审计人员应用计算机审计的水平参差不齐，制约了国家审计信息化的建设和发展；三是国家审计相关软件技术开发在适应审计工作的需要方面仍有欠缺。 所有这些欠缺有待我们以审计服务于国家治理的理论有针对性地去深入解决和深化发展。（李国明 佘忠琦）
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