关于易地扶贫搬迁政策的审计思考
李 坤 （审计署沈阳办）
易地扶贫搬迁政策是国家实施的重要扶贫政策，该项政策实施的效果如何，资金使用、工程建设中存在什么问题，是政府审计应该关注的重点和重要职责，也是政府审计服务于扶贫开发工作的具体体现。从审计角度入手，笔者谈一下对易地扶贫搬迁政策的粗浅认识。
一、易地扶贫搬迁政策的实施背景
扶贫开发工作关系国家长治久安和社会主义现代化建设大局，是缩小地区发展差距、全面建成小康社会的迫切需要。党中央、国务院历来高度重视扶贫开发工作，尤其是1986年以来，为进一步加大扶贫力度，国家采取了一系列重大措施，对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫的方针，并成立专门的扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，其中，易地扶贫搬迁政策就是国家扶贫政策的重要组成部分，是开发式扶贫的重要内容。
在贫困人口中，有相当一部分生活在自然条件极为恶劣、人类难以生存的地方，传统的帮扶式的资金支持难以解决这部分群众的脱贫和发展问题。同时，我国西部贫困地区，生态环境问题与贫困问题相互制约。一方面，由于生态环境恶劣，群众的生产生活条件难以改善，生存环境日益恶化；另一方面，人们的活动也对生态环境造成了持续性破坏。如何实现这部分贫困人口的脱贫，成为易地扶贫搬迁政策出台的初衷，在这样的背景下国家于2001年开始试点并实施了易地扶贫搬迁政策。
通过实施易地扶贫搬迁政策，把这部分贫困人口搬迁出来，通过改善迁入地的生产条件，创造发展条件，不仅可以帮助他们脱贫致富，还可以缓解迁出地的人口压力，为改善和恢复生态环境打下良好基础。实施易地扶贫搬迁工程对于从总体上减少贫困人口，促进“老少边穷”地区经济、社会和生态环境协调发展，实现西部大开发的战略目标都具有重要的意义。
二、易地扶贫搬迁政策实施中存在的问题
易地扶贫搬迁政策实施以来，各地积极探索搬迁安置模式，认真总结经验，不断完善机制，取得了显著成效。但笔者在审计过程中发现，该政策实施中存在政策执行出现偏差，导致扶富不扶贫；资金拨付不及时，大量资金长时间滞留；工程建设、搬迁计划进展缓慢；未经批准擅自调整搬迁对象、安置地点、建设标准等问题，亟待完善。
（一）地方政府脱离地方实际，政策执行出现偏差，甚至出现扶富不扶贫的情况。国家在易地扶贫搬迁指导意见中要求各地方政府应结合自身实际，不搞包下来和一刀切的做法。但是，在实际执行政策过程中，个别地方政府还未改变传统思维，重视面子工程、政绩工程，未充分考虑贫困人口的实际状况，不切实际提高住房建设标准。
（二）资金拨付不及时，大量资金长时间滞留。审计发现，地方政府对易地扶贫搬迁中央预算内资金拨付未实现国库集中支付，环节过多（国库-财政专户-项目主管单位账户-施工单位账户）。个别地方由国库单一账户划转财政专户时间在3个月以上，由财政专户拨付项目主管部门基建账户时间在6个月以上，大量资金结余在财政基建专户，影响了资金的使用效益。
（三）工程建设、搬迁计划进展缓慢。为了实现易地扶贫搬迁政策尽快落实到位，各省均编制了易地扶贫搬迁规划，出台了易地扶贫搬迁管理办法，明确易地扶贫搬迁工程按照一年建设、两年搬迁、三年稳定的目标执行。从实际工程建设进展看，工程建设、搬迁计划执行进展缓慢。
（四）不经批准擅自调整搬迁对象、建设标准等。按照国家和各省的规定，易地扶贫搬迁工程实施中，不得擅自变更计划和建设内容，如确需变更，必须履行报批手续。审计中发现，基层地方政府执行易地扶贫搬迁计划和方案不严格。
三、产生问题的原因
一是缺乏关于易地扶贫搬迁政策的实施细则或办法。近年来，国家虽然逐步加强了对易地扶贫搬迁工程的指导，国家发展改革委更是于2012年出台了《关于印发易地扶贫搬迁“十二五”规划的通知》，但都是大方向的指导意见和原则上的规定，各地方政府在理解上容易出现偏差，这也是地方政府政策执行出现偏差的重要原因之一。二是地方政府在执行国家易地扶贫政策时重资金、轻项目，重申请、轻管理，前期准备工作开展不充分，尤其是安置用地、耕地置换等未顺利开展，造成“钱等项目”的情况。三是地方政府在易地扶贫搬迁政策中的职能未理顺，仍存在“包下来”的思想，人为增加了搬迁成本，一刀切的补助发放做法也在一定程度上导致了国家政策执行出现偏差。四是易地扶贫搬迁政策的实施对象核定不准确，非政策对象纳入实施对象，导致搬迁成本超过搬迁意愿，是工程建设进度、搬迁计划执行缓慢的重要因素。
四、几点建议
为了将易地扶贫搬迁政策落到实处，实现贫困群众“搬得出，稳得住，能发展，可致富”的目的，笔者提出以下几点建议：
一是国家主管部门应结合易地扶贫搬迁政策执行情况，尽快出台国家易地扶贫搬迁管理办法和实施细则，为地方执行政策提供更明确依据。各地方政府也应结合自身实际，制定和执行符合当地实际的易地扶贫搬迁项目实施方案，实现易地扶贫搬迁的政策效果。
二是地方政府要转变政府职能，改变“包下来”的思想和“一刀切”的做法，从地方实际出发，考虑群众的承受能力和风俗习惯等因素，合理确定和积极指导搬迁人口住房建设标准、设计方案、补助发放标准等；主管部门加强对易地扶贫搬迁对象的审核监督工作，对易地搬迁与就地扶贫政策充分论证，宜迁则迁。
三是地方政府应积极协调解决好搬迁安置过程中土地调整变更、户口迁移、子女入学、医疗社保、计划生育、税收减免、农业补贴、劳动力转移技能培训、社会管理等方面的问题，研究制定土地、教育、产业发展等相关配套政策，积极协调各部门齐抓共管，相互配合，确保政策落实到位。（李坤）
一、易地扶贫搬迁政策的实施背景
扶贫开发工作关系国家长治久安和社会主义现代化建设大局，是缩小地区发展差距、全面建成小康社会的迫切需要。党中央、国务院历来高度重视扶贫开发工作，尤其是1986年以来，为进一步加大扶贫力度，国家采取了一系列重大措施，对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫的方针，并成立专门的扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，其中，易地扶贫搬迁政策就是国家扶贫政策的重要组成部分，是开发式扶贫的重要内容。
在贫困人口中，有相当一部分生活在自然条件极为恶劣、人类难以生存的地方，传统的帮扶式的资金支持难以解决这部分群众的脱贫和发展问题。同时，我国西部贫困地区，生态环境问题与贫困问题相互制约。一方面，由于生态环境恶劣，群众的生产生活条件难以改善，生存环境日益恶化；另一方面，人们的活动也对生态环境造成了持续性破坏。如何实现这部分贫困人口的脱贫，成为易地扶贫搬迁政策出台的初衷，在这样的背景下国家于2001年开始试点并实施了易地扶贫搬迁政策。
通过实施易地扶贫搬迁政策，把这部分贫困人口搬迁出来，通过改善迁入地的生产条件，创造发展条件，不仅可以帮助他们脱贫致富，还可以缓解迁出地的人口压力，为改善和恢复生态环境打下良好基础。实施易地扶贫搬迁工程对于从总体上减少贫困人口，促进“老少边穷”地区经济、社会和生态环境协调发展，实现西部大开发的战略目标都具有重要的意义。
二、易地扶贫搬迁政策实施中存在的问题
易地扶贫搬迁政策实施以来，各地积极探索搬迁安置模式，认真总结经验，不断完善机制，取得了显著成效。但笔者在审计过程中发现，该政策实施中存在政策执行出现偏差，导致扶富不扶贫；资金拨付不及时，大量资金长时间滞留；工程建设、搬迁计划进展缓慢；未经批准擅自调整搬迁对象、安置地点、建设标准等问题，亟待完善。
（一）地方政府脱离地方实际，政策执行出现偏差，甚至出现扶富不扶贫的情况。国家在易地扶贫搬迁指导意见中要求各地方政府应结合自身实际，不搞包下来和一刀切的做法。但是，在实际执行政策过程中，个别地方政府还未改变传统思维，重视面子工程、政绩工程，未充分考虑贫困人口的实际状况，不切实际提高住房建设标准。
（二）资金拨付不及时，大量资金长时间滞留。审计发现，地方政府对易地扶贫搬迁中央预算内资金拨付未实现国库集中支付，环节过多（国库-财政专户-项目主管单位账户-施工单位账户）。个别地方由国库单一账户划转财政专户时间在3个月以上，由财政专户拨付项目主管部门基建账户时间在6个月以上，大量资金结余在财政基建专户，影响了资金的使用效益。
（三）工程建设、搬迁计划进展缓慢。为了实现易地扶贫搬迁政策尽快落实到位，各省均编制了易地扶贫搬迁规划，出台了易地扶贫搬迁管理办法，明确易地扶贫搬迁工程按照一年建设、两年搬迁、三年稳定的目标执行。从实际工程建设进展看，工程建设、搬迁计划执行进展缓慢。
（四）不经批准擅自调整搬迁对象、建设标准等。按照国家和各省的规定，易地扶贫搬迁工程实施中，不得擅自变更计划和建设内容，如确需变更，必须履行报批手续。审计中发现，基层地方政府执行易地扶贫搬迁计划和方案不严格。
三、产生问题的原因
一是缺乏关于易地扶贫搬迁政策的实施细则或办法。近年来，国家虽然逐步加强了对易地扶贫搬迁工程的指导，国家发展改革委更是于2012年出台了《关于印发易地扶贫搬迁“十二五”规划的通知》，但都是大方向的指导意见和原则上的规定，各地方政府在理解上容易出现偏差，这也是地方政府政策执行出现偏差的重要原因之一。二是地方政府在执行国家易地扶贫政策时重资金、轻项目，重申请、轻管理，前期准备工作开展不充分，尤其是安置用地、耕地置换等未顺利开展，造成“钱等项目”的情况。三是地方政府在易地扶贫搬迁政策中的职能未理顺，仍存在“包下来”的思想，人为增加了搬迁成本，一刀切的补助发放做法也在一定程度上导致了国家政策执行出现偏差。四是易地扶贫搬迁政策的实施对象核定不准确，非政策对象纳入实施对象，导致搬迁成本超过搬迁意愿，是工程建设进度、搬迁计划执行缓慢的重要因素。
四、几点建议
为了将易地扶贫搬迁政策落到实处，实现贫困群众“搬得出，稳得住，能发展，可致富”的目的，笔者提出以下几点建议：
一是国家主管部门应结合易地扶贫搬迁政策执行情况，尽快出台国家易地扶贫搬迁管理办法和实施细则，为地方执行政策提供更明确依据。各地方政府也应结合自身实际，制定和执行符合当地实际的易地扶贫搬迁项目实施方案，实现易地扶贫搬迁的政策效果。
二是地方政府要转变政府职能，改变“包下来”的思想和“一刀切”的做法，从地方实际出发，考虑群众的承受能力和风俗习惯等因素，合理确定和积极指导搬迁人口住房建设标准、设计方案、补助发放标准等；主管部门加强对易地扶贫搬迁对象的审核监督工作，对易地搬迁与就地扶贫政策充分论证，宜迁则迁。
三是地方政府应积极协调解决好搬迁安置过程中土地调整变更、户口迁移、子女入学、医疗社保、计划生育、税收减免、农业补贴、劳动力转移技能培训、社会管理等方面的问题，研究制定土地、教育、产业发展等相关配套政策，积极协调各部门齐抓共管，相互配合，确保政策落实到位。（李坤）
| 【关闭】 【打印】 |
