大项目联动审计的实践与思考
王卫东（安徽省淮南市审计局）
随着审计“免疫功能”的有效发挥和社会公众公民意识的不断增强，社会各界对审计的期许越来越高，国家审计作为服务国家治理的重要手段也越来越得到各级党委、人大、政府的高度重视。为回应社会关切，审计署近年来瞄准国家经济安全、社会保障和民生改善等重大课题，在全国范围统一组织开展多次大规模联动审计，系统反映和揭示了重点领域风险情况和管理问题，为国家宏观政策的制定和调整提供决策依据，凸显了大项目联动审计的系统性、规模性效益。因此，大项目联动审计已经成为审计机关立足宏观性、把握全局性、关注普遍性、提升建设性的重要审计方式，而面对审计项目呈现大型化、集群化、复杂化态势，能否科学有效组织实施大项目联动审计，已经成为审计机关能力建设重要标志。
一、大项目联动审计的概念、特点及作用
（一）联动审计的概念。联动审计是指在上级或本级审计机关的组织下，集中多方面审计力量，围绕同一审计目标，在不同层级、不同区域或范畴，按照“五统一”（即：统一领导、统一方案、统一实施、统一报告、统一处置）原则，开展实施的审计（调查）项目。包括：纵向联动和横向联动两种形式。
（二）大项目联动审计的特点及作用。与一般审计项目相比，大项目联动审计具有以下特征：一是在项目选择上，体现政策性、行业性、区域性和专属性，更加关注宏观政策在某一领域、某一区域的贯彻落实和实施效果。二是在组织方式上，实行统一组织分级实施，更加强调审计机关的统一协调指挥。三是在审计重点上，突出摸清情况、分析原因、揭示问题，更加注重对产生问题的制度、机制原因的政策分析。四是在问题把握上，普遍性问题口径一致、倾向性问题分析原因、苗头性问题鼓励揭示，更加注重普遍性倾向性问题的准确反映。五是在审计方法应用上，采取信息技术与传统账务审计相结合，更加注重信息技术方法在审计现场实施管理中的运用。其作用：更有利于从全方位多层次摸清家底、核实情况；更有利于完整系统地揭示普遍性、倾向性问题；更有利于从体制机制层面深入分析查找原因；更有利于全面准确客观地评价政策实施效果。
二、传统管理模式下大项目联动审计存在的问题和弊端
90年代以来，各地审计机关在不同领域探索开展大项目联动审计，积累了不少值得借鉴的好的金经验做法，但受传统模式和技术条件的限制，在项目组织实施过程中也不同程度存在一些问题和弊端，表现在：一是审计组织管理模式较为松散。传统的省级联动审计项目多以相关处室牵头，统一下发方案，规定项目完成时限，后期集中一次会议调度以掌握工作进度，缺乏严密的组织保障措施。二是对审计方案的落实缺乏约束手段。方案虽然明确了审计的目标、内容和重点，但由于组织管理松散导致各地重视程度不一、实施进度不一、理解方案不一、报告结构不一，揭示问题不一，很难达到预期的规模审计效应。三是项目管理意识和措施未同步跟进。一直以来我们对大型审计项目实行的项目组长负责制和谁主审谁负责的管理模式，都是盯住某一个体在施加整个项目的责任，未能科学有效地建立管理团队、搭建管理平台、分解管理责任、落实管理措施，难以达到预期的管理效果的。四是报告附表的辅助功能未能全面体现。附表是审计观点和方案的数字化语言，报表的设计初衷是体现方案要达到的效果，便于分类汇总、分类分析；传统方式下组织实施的大型联动审计项目，受信息技术条件限制，无法实现电子校验和汇总，多为人工汇总，因此，对报告附表设计过于简单，多为一张基本情况表和一张问题表，无法涵盖审计方案涉及的众多审计事项，难以满足全面系统的汇总需要。
三、信息化条件下大项目联动审计管理的启示
2011年，全国地方政府性债务审计开辟了信息化条件下审计署统一组织并成功实施大项目联动审计的先河，成为中国审计史上大兵团作战又一成功典范。之后的全国社会保障资金审计和保障房审计也是基于这次成功经验加以推广实施的项目，我们中的许多同志参加了上述项目，作为项目的亲历者或者一名审计人员，我们可以从中收获那些管理方面启示呢？以地方政府性债务审计为例，我认为至少可以从中获得五个方面启示：一是把握三点科学立项。这第一点是热点，当时正值美国次贷危机波及全球，世界经济剧烈震荡，欧洲债务危机四伏，政府债务问题一时引起全球的普遍热议；第二点是关注点，为有效应对全球金融危机，减少世界经济下行带来的不利影响，中国政府迅速启动了4万亿经济刺激计划，通过投资拉动实现维持中国经济高速增长的政策预期，但同时也助推了地方政府性债务的快速增长，能否合理控制债务规模、有效防范债务风险引起中央决策层的高度关注；这第三点是薄弱点，为配合中央经济刺激计划，各地政府抢抓信贷政策机遇，纷纷大规模举债投资基础设施建设，在地方政府债务管理制度尚未健全、地方政府融资平台法人治理结构尚未完善、地方政府债务偿债资金筹集渠道尚不明确的情况下，过度举债导致地方政府性债务管理成为中国经济发展引擎上的薄弱环节，基于这三点考虑，我们完全有理由相信这个项目立项实施后一定会产生可以预想到的轰动（审计）效应。二是组织严格责任明确。选题虽然选好了，但这个课题涉及各级政府的决策层、涉及众多政府机构、企、事业用款单位，要想在短时间内全面摸清家底、揭示问题、分析情况、提出措施，组织配合工作至关重要。为此，国务院办公厅下发了关于开展全国地方政府性债务审计工作的通知，严格规定省、市、县政府“一把手”作为配合地方政府性债务审计的第一责任人，省级以上审计机关成立专门办公机构，下设多个专业小组和分片督导组，对项目管理责任进行经细化分解，各市审计机关也相应成立“一把手”负总责的领导机构，并组成审计组对市、县两级债务进行交叉审计，高调启动全国地方政府性债务审计工作，为该大型审计项目搭建了坚实的组织管理架构。三是准备充分方案细致。为了做好这次全国范围的地方政府性债务审计，审计署早在一年前就组织力量对部分省的地方政府性债务进行试审，将审计中可能涉及到的各类债务按特征进行分析界定，对相关分析指标进行了科学设定，设计出了一整套可以全面支撑审计报告的债务审计辅助统计表，便于被审计单位自查填报和审计人员审核分析，大大提高了审计工作效率。同时，审计署还制定了目标清晰、重点突出、操作步骤明确、工作要求具体的审计方案，并对方案中涉及的全部内容编制操作指南和填表培训教材，分级对审计人员和被审计单位配合人员进行集中培训，为项目顺利实施奠定基础。四是把握现场全程管控。“大兵团”作战，现场管理一直是传统审计方式下的薄弱环节，此次审计，审计署首次启用了大项目管理平台，在审计OA系统开辟专用通道，规定各审计组登陆平台接受文件传递信息具体频率和时间要求，实现了审计署地债审计指挥中心和省厅各债务办实时掌握各地工作进展、实时解答各地遇到的问题、实时传达最新工作指示、实时推广宣传好的经验做法、实时指挥各地现场审计的管理目标。同时，审计署和省厅债务办组成了庞大的管理团队，及时研究解决各地收集的情况，分阶段赴各地审计组进行转段督查和前置审理，最大限度确保各地审计进度步调一致、审计规范整齐划一、审计方案全面落实。五是电子把关、模板控制。大项目联动审计，最后的汇总工作至关重要，将直接关系到举全国审计之力的浩大审计工程的准确度，尤其是针对内容复杂又相互关联的十几张债务统计表的汇总，靠人工方式实现准确汇总是相当困难的，为此，审计署集中技术力量开发了债务统计附表的校验功能，并根据现场统计情况的变化设计了多种汇总校验软件，从源头上各地上报数据的质量关，省级以上审计机关实现了数据库校验汇总，确保海量数据汇总准确无误。同时，审计署还严格规范报告格式内容，通过报告模板控制管理，实现各审计组审计报告对审计方案要求内容的全面反映和准确表述。
四、创新大型审计的项目化管理，实现铸造精品的审计梦
审计项目越做越大，这是审计发展的趋势，更是服务国家治理的要求，一个审计项目的目标设定已经不能仅仅局限于某个单位和某个地区，而要拓展到对某个行业体系、多项政策措施、一批焦点热点深入分析和揭示。因此，配置资源、超前谋划，创新大型审计的项目化管理模式，做优大项目审计是实现精品打造计划的有效抓手。对此，我提出四点思考：一是改进计划管理、问计划要精品。年初，可在充分调研的基础上，打破业务部门界限，配备优质资源，站在全局的高度安排确定几个大项目实施联动审计，弥补部门谋划项目时过多考虑人力不足等原因不敢、不愿触及大项目，或大项目做不大、做不深的问题，逐力破解精品打造的先天不足的问题。二是创新管理方式、抓现场促精品。应改进由某个业务部门具体组织或者牵头组织某一项目实施的职能型组织管理方式，引进项目化管理的理念，构建一套由纵向职能管理和横向项目管理的立体组织管理架构，综合运用任务分解、责任落实、质量控制、技术保障等多种管理手段，对大型联动审计项目实施现场管理。同时，畅通管理流程，以数据驱动管理，推动项目管理方式由依靠定性控制逐步向量化管理转变，为精品项目把好现场实施的质量关口。三是推进成果运用，后开发造精品。一个大型审计项目就是一项的浩大的审计工程，其可开发运用的东西很多，因此，审计人员要增强成果开发的意识，通过揭露制度体制机制和重要违纪违规问题，发现和移交重要违法、违纪、违规案件线索，促成各级党委、人大、政府、被审计单位制定、修改或废止有关规定或政策措施，创新审计组织实施和督促整改方式，编写计算机审计案例方法，对审计涉及的重要课题进行理论研讨和论文征集等，调动整个团队的力量，明确人员分解任务，分阶段落实，实现大型审计项目成果的全方位综合开发。四是改革考评机制，聚合力保精品。探索建立与大型审计项目化管理相匹配的考核评价机制，尝试实行与业务部门目标考核并行的大型审计项目组考核评优制度，从制度机制上激发所有参审人员的集体荣誉感和责任使命感，凝聚整个团队的智慧和力量，来保障我们的大型审计项目通过后续的精心打磨，使其能够迸发出钻石般耀眼光泽。(王卫东）
一、大项目联动审计的概念、特点及作用
（一）联动审计的概念。联动审计是指在上级或本级审计机关的组织下，集中多方面审计力量，围绕同一审计目标，在不同层级、不同区域或范畴，按照“五统一”（即：统一领导、统一方案、统一实施、统一报告、统一处置）原则，开展实施的审计（调查）项目。包括：纵向联动和横向联动两种形式。
（二）大项目联动审计的特点及作用。与一般审计项目相比，大项目联动审计具有以下特征：一是在项目选择上，体现政策性、行业性、区域性和专属性，更加关注宏观政策在某一领域、某一区域的贯彻落实和实施效果。二是在组织方式上，实行统一组织分级实施，更加强调审计机关的统一协调指挥。三是在审计重点上，突出摸清情况、分析原因、揭示问题，更加注重对产生问题的制度、机制原因的政策分析。四是在问题把握上，普遍性问题口径一致、倾向性问题分析原因、苗头性问题鼓励揭示，更加注重普遍性倾向性问题的准确反映。五是在审计方法应用上，采取信息技术与传统账务审计相结合，更加注重信息技术方法在审计现场实施管理中的运用。其作用：更有利于从全方位多层次摸清家底、核实情况；更有利于完整系统地揭示普遍性、倾向性问题；更有利于从体制机制层面深入分析查找原因；更有利于全面准确客观地评价政策实施效果。
二、传统管理模式下大项目联动审计存在的问题和弊端
90年代以来，各地审计机关在不同领域探索开展大项目联动审计，积累了不少值得借鉴的好的金经验做法，但受传统模式和技术条件的限制，在项目组织实施过程中也不同程度存在一些问题和弊端，表现在：一是审计组织管理模式较为松散。传统的省级联动审计项目多以相关处室牵头，统一下发方案，规定项目完成时限，后期集中一次会议调度以掌握工作进度，缺乏严密的组织保障措施。二是对审计方案的落实缺乏约束手段。方案虽然明确了审计的目标、内容和重点，但由于组织管理松散导致各地重视程度不一、实施进度不一、理解方案不一、报告结构不一，揭示问题不一，很难达到预期的规模审计效应。三是项目管理意识和措施未同步跟进。一直以来我们对大型审计项目实行的项目组长负责制和谁主审谁负责的管理模式，都是盯住某一个体在施加整个项目的责任，未能科学有效地建立管理团队、搭建管理平台、分解管理责任、落实管理措施，难以达到预期的管理效果的。四是报告附表的辅助功能未能全面体现。附表是审计观点和方案的数字化语言，报表的设计初衷是体现方案要达到的效果，便于分类汇总、分类分析；传统方式下组织实施的大型联动审计项目，受信息技术条件限制，无法实现电子校验和汇总，多为人工汇总，因此，对报告附表设计过于简单，多为一张基本情况表和一张问题表，无法涵盖审计方案涉及的众多审计事项，难以满足全面系统的汇总需要。
三、信息化条件下大项目联动审计管理的启示
2011年，全国地方政府性债务审计开辟了信息化条件下审计署统一组织并成功实施大项目联动审计的先河，成为中国审计史上大兵团作战又一成功典范。之后的全国社会保障资金审计和保障房审计也是基于这次成功经验加以推广实施的项目，我们中的许多同志参加了上述项目，作为项目的亲历者或者一名审计人员，我们可以从中收获那些管理方面启示呢？以地方政府性债务审计为例，我认为至少可以从中获得五个方面启示：一是把握三点科学立项。这第一点是热点，当时正值美国次贷危机波及全球，世界经济剧烈震荡，欧洲债务危机四伏，政府债务问题一时引起全球的普遍热议；第二点是关注点，为有效应对全球金融危机，减少世界经济下行带来的不利影响，中国政府迅速启动了4万亿经济刺激计划，通过投资拉动实现维持中国经济高速增长的政策预期，但同时也助推了地方政府性债务的快速增长，能否合理控制债务规模、有效防范债务风险引起中央决策层的高度关注；这第三点是薄弱点，为配合中央经济刺激计划，各地政府抢抓信贷政策机遇，纷纷大规模举债投资基础设施建设，在地方政府债务管理制度尚未健全、地方政府融资平台法人治理结构尚未完善、地方政府债务偿债资金筹集渠道尚不明确的情况下，过度举债导致地方政府性债务管理成为中国经济发展引擎上的薄弱环节，基于这三点考虑，我们完全有理由相信这个项目立项实施后一定会产生可以预想到的轰动（审计）效应。二是组织严格责任明确。选题虽然选好了，但这个课题涉及各级政府的决策层、涉及众多政府机构、企、事业用款单位，要想在短时间内全面摸清家底、揭示问题、分析情况、提出措施，组织配合工作至关重要。为此，国务院办公厅下发了关于开展全国地方政府性债务审计工作的通知，严格规定省、市、县政府“一把手”作为配合地方政府性债务审计的第一责任人，省级以上审计机关成立专门办公机构，下设多个专业小组和分片督导组，对项目管理责任进行经细化分解，各市审计机关也相应成立“一把手”负总责的领导机构，并组成审计组对市、县两级债务进行交叉审计，高调启动全国地方政府性债务审计工作，为该大型审计项目搭建了坚实的组织管理架构。三是准备充分方案细致。为了做好这次全国范围的地方政府性债务审计，审计署早在一年前就组织力量对部分省的地方政府性债务进行试审，将审计中可能涉及到的各类债务按特征进行分析界定，对相关分析指标进行了科学设定，设计出了一整套可以全面支撑审计报告的债务审计辅助统计表，便于被审计单位自查填报和审计人员审核分析，大大提高了审计工作效率。同时，审计署还制定了目标清晰、重点突出、操作步骤明确、工作要求具体的审计方案，并对方案中涉及的全部内容编制操作指南和填表培训教材，分级对审计人员和被审计单位配合人员进行集中培训，为项目顺利实施奠定基础。四是把握现场全程管控。“大兵团”作战，现场管理一直是传统审计方式下的薄弱环节，此次审计，审计署首次启用了大项目管理平台，在审计OA系统开辟专用通道，规定各审计组登陆平台接受文件传递信息具体频率和时间要求，实现了审计署地债审计指挥中心和省厅各债务办实时掌握各地工作进展、实时解答各地遇到的问题、实时传达最新工作指示、实时推广宣传好的经验做法、实时指挥各地现场审计的管理目标。同时，审计署和省厅债务办组成了庞大的管理团队，及时研究解决各地收集的情况，分阶段赴各地审计组进行转段督查和前置审理，最大限度确保各地审计进度步调一致、审计规范整齐划一、审计方案全面落实。五是电子把关、模板控制。大项目联动审计，最后的汇总工作至关重要，将直接关系到举全国审计之力的浩大审计工程的准确度，尤其是针对内容复杂又相互关联的十几张债务统计表的汇总，靠人工方式实现准确汇总是相当困难的，为此，审计署集中技术力量开发了债务统计附表的校验功能，并根据现场统计情况的变化设计了多种汇总校验软件，从源头上各地上报数据的质量关，省级以上审计机关实现了数据库校验汇总，确保海量数据汇总准确无误。同时，审计署还严格规范报告格式内容，通过报告模板控制管理，实现各审计组审计报告对审计方案要求内容的全面反映和准确表述。
四、创新大型审计的项目化管理，实现铸造精品的审计梦
审计项目越做越大，这是审计发展的趋势，更是服务国家治理的要求，一个审计项目的目标设定已经不能仅仅局限于某个单位和某个地区，而要拓展到对某个行业体系、多项政策措施、一批焦点热点深入分析和揭示。因此，配置资源、超前谋划，创新大型审计的项目化管理模式，做优大项目审计是实现精品打造计划的有效抓手。对此，我提出四点思考：一是改进计划管理、问计划要精品。年初，可在充分调研的基础上，打破业务部门界限，配备优质资源，站在全局的高度安排确定几个大项目实施联动审计，弥补部门谋划项目时过多考虑人力不足等原因不敢、不愿触及大项目，或大项目做不大、做不深的问题，逐力破解精品打造的先天不足的问题。二是创新管理方式、抓现场促精品。应改进由某个业务部门具体组织或者牵头组织某一项目实施的职能型组织管理方式，引进项目化管理的理念，构建一套由纵向职能管理和横向项目管理的立体组织管理架构，综合运用任务分解、责任落实、质量控制、技术保障等多种管理手段，对大型联动审计项目实施现场管理。同时，畅通管理流程，以数据驱动管理，推动项目管理方式由依靠定性控制逐步向量化管理转变，为精品项目把好现场实施的质量关口。三是推进成果运用，后开发造精品。一个大型审计项目就是一项的浩大的审计工程，其可开发运用的东西很多，因此，审计人员要增强成果开发的意识，通过揭露制度体制机制和重要违纪违规问题，发现和移交重要违法、违纪、违规案件线索，促成各级党委、人大、政府、被审计单位制定、修改或废止有关规定或政策措施，创新审计组织实施和督促整改方式，编写计算机审计案例方法，对审计涉及的重要课题进行理论研讨和论文征集等，调动整个团队的力量，明确人员分解任务，分阶段落实，实现大型审计项目成果的全方位综合开发。四是改革考评机制，聚合力保精品。探索建立与大型审计项目化管理相匹配的考核评价机制，尝试实行与业务部门目标考核并行的大型审计项目组考核评优制度，从制度机制上激发所有参审人员的集体荣誉感和责任使命感，凝聚整个团队的智慧和力量，来保障我们的大型审计项目通过后续的精心打磨，使其能够迸发出钻石般耀眼光泽。(王卫东）
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