改进审计计划管理 服务国家治理路径研究
崔德法(审计署郑州办)
【发布时间:2013年06月20日】
字号:【大】 【中】 【小】
    自1983年审计署成立以来,我国国家审计已经过二十多年的发展,经过几代审计人员的艰险探索,审计事业的发展取得了长足的进步。但与发达的国家相比,我们还存在着较大的差距,尤其是审计管理水平较低。审计计划管理是整个审计业务管理的关键和基础,审计计划管理的水平高低直接决定了审计业务开展的质量,进而影响审计机关职责的发挥。通过审计计划管理科学化,促进审计质量提升,更好的服务国家治理,是提升审计工作整体水平一个较好的切入点,对审计事业的发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。
    
    一、做好三项工作,科学合理地编制审计计划
    
    (一) 做好审计计划立项评估工作。审计项目计划初步确立后,对立项的审计计划项目进行综合评估是最终确定审计计划项目必要的把关程序。通过综合评估,进一步分析项目的利弊,达到优化整合,科学合理的要求。综合评估的内容主要有:
    1.合法性评估:对确定的审计计划项目要评估分析审计的主体和对象是否符合审计职权要求,是否符合审计法规定的职权范围,有无未经授权超越本级审计职能,以及有无“越租代庖”履行其他部门监督管理职能等,做到项目合法,依法审计,避免审计资源的浪费和占用。
    2.政策性评估:审计计划立项项目是否符合国家和当地党委、政府对当前经济的总体性政策要求,是否具有一致性和同步性。如当前金融危机条件下,在确定审计项目时,是否同国家的总的经济政策相冲突。
    3.结构性评估:对审计项目的财政、经济责任、专项、基建、环境、效益等领域的审计在确立审计计划项目时,要对其结构进行分析研究。一是分析总的结构是否合理、有效,是否某一方面内容过于偏高,造成结构失调,影响其它内容的审计;二是对项目历年审计状态进行分析,确定当年审计项目立项的必要性;三是对项目与项目之间是否存在重复和交叉进行分析取舍,对必需的重复交叉确定如何调整项目计划时间,同步运行等进行定位。
    4.时效性评估:计划制定后,应对审计人员业务素质、人员分配与组合、完成的时点等情况进行初步的综合判断分析,防止人力投入不足造成项目进度滞后;或造成人员冗余、工作量超支等情况的出现。同时考虑一些无法预见的临时项目计划增加,从审计时间、人员等方面留有一定的余地,做到统筹协调。
    5.绩效性评估。绩效性评估是评估中最重要的一环,也就是评估分析审计计划项目能否实现预期目标,以及审计目标的实现度如何。审计项目的绩效性评估,不应仅仅是停留在对审计项目的经济效益评估上,更应着重从社会性影响性和重要性两方面进行分析研究。社会性影响性分析:主要分析审计项目是否抓住了本地区民生关注的重点,是否有利于当地民生状况的改进和提高,审计计划项目的确立,可能会对本地区的民生产生那些方面积极的效果等。重要性分析:主要分析审计项目是否属于地方党委、政府关注的重点范畴,能否实现服务于当地党委、政府的经济大局的需要,是否适应本地区的“特色审计”,能否推动和促进本地区有关单位的本地区经济发展的良好软环境。
    通过以上分析评估,使审计计划项目立项的“立意”与实施的可能“结果”进行预先推演,从而提高审计计划项目立项的针对性和有效性。
    (二)做好审计计划要素动态分析工作。在企业管理实务中,决策第一论认为,决策的失误是最大的失误,决策决定着企业今后发展的方向和效果。同样,审计计划管理中决策也是至关重要的。根据环境对审计机关的要求,以及审计机关为应付环境的挑战对自身提出的要求,笔者认为制定审计计划要考虑以下六个要素:上级要求、政府与人民的要求、审计对象的内在需求、国家法律政策要求、前期审计情况、目前审计机关现状。而在过去的计划管理中,对审计对象的内在需求及国家法律政策要求却考虑不多。审计机关的计划管理部门根据这六要素进行调研和预测,建立工作量测算模型,明确规定工作定额标准,通过风险评估及灵敏度分析将当前的政策制定和不同的前景联系起来,广泛考虑政治、经济、文化、社会、国际因素的影响和技术上的可行性,根据过去审计资料库反映的有关数据和当前的趋势,包括可能出现的先例情况,主动地预测热点,确定目标,最后选择满意的审计计划方案。
    这是一种动态的要素分析,计划制定人员要经常与外界专家团体保持联系以更新知识,要经常与政策制定部门、外部监管部门、审计对象、成果利用者、下级单位、同级各部门交流以不断改进方式,考虑与同级各部门及上下级之间目标的契合。这样不仅可以减少矛盾,避免监督重复,还能发现新的思想。计划制定人员要积极运用多种方法,如德尔斐法、专家决策法、项目预算法、巴雷特图(找出失误主要原因的一种方法)、未来分析法对计划进行决策分析并以结果为中心制定目标实现计划。由于审计计划在不同时期、不同地域的目标和主要任务有所差别,还必须结合这些具体情况,比较历年审计计划的特点和优势,才能有效提高审计计划的科学性
    (三)做好中长期计划与年度计划结合工作。审计工作的中长期目标代表审计工作的发展方向,它需要通过一个个年度计划逐步实现。如:对财政财务收支的真实、合法和效益审计是一个中长期目标。但在公共财政框架建立完善的过程中,在弄虚作假、违法违规问题还比较突出的情况下,年度计划还必须以打假治乱为重点,抓住财经领域数额大、范围大、危害大、影响大的问题,突出查处各类重大违法违规问题和经济犯罪案件,同时围绕审计工作中长期目标逐步加大专项审计调查、效益审计等的力度和比重。
    要达到上述目标,需要我们采取科学的计划编制方法。如滚动式编制方法。所谓滚动计划法,就是把计划的时间向前延伸,使短中长期计划在时间上紧密地连贯起来。这样不仅能克服计划的盲目性、随意性和临时性的缺陷,有效地解决审计资源与审计任务量不配比地问题,而且还能变短期临时安排项目为长期规划、有目的的安排项目,达到审计一个行业、规范一个行业的目的。同时,也要做好项目之间的相互协调,避免重复审计。
    目前,世界上许多国家审计机关和内部审计结构都采用滚动计划法来编制审计计划,如英国国家审计署根据审计覆盖面和审计资源状况,确定五年的计划周期,并制定了周期五年的全署综合审计计划,并以全署综合审计计划来控制各部门的年度审计工作计划;澳大利亚国家审计署则编制三年战略审计计划,每年根据现有可用审计资源编制当年审计计划。
    
    二、实行审计成本管理,不断提高资金的使用效益
    
    审计计划工作,要打破长期形成的盲人摸象和不计成本的管理方式,逐步实现成本管理的科学化、不断提高审计成本效益。
    (一) 实行审计项目预算管理。计划编制部门,要以审计项目计划为基础,按照经费预算与审计任务相匹配的原则,测算审计成本、核定预算。如:澳大利亚审计署,政府年度审计计划的编制除包括审计的数量、目标、审计内容外,还包括审计经费预算。审计经费预算来源于每个具体项目成本费用的总和。每个具体项目的成本费用又是根据项目要达到预期目标所需的工作量计算所得的。
    (二)切实加强审计机关的财务管理。审计项目的执行单位,要切实加强审计成本的会计核算和财务管理,设立审计项目明细账,分项目核算审计成本。所有的审计项目,原则上做到审前调查有概算,正式审计前有预算,项目结束后有决算。如:可以将审计成本计划指标层层分解,落实到机关内部各职能部门和个人,使其明确各自在执行过程中的经济责任和经济利益,从而达到节约审计成本、提高资金使用效益的目的。
    (三)完善相关的管理制度。审计机关应该围绕审计成本,建立和健全机关内部相关的管理制度和办法,并把其作为降耗增效和强化审计人员的行为规范,督促审计人员严格按照法定程序开展监督活动。
    
    三、做好四个“加强”,确保计划切实有效地执行
    
    制定全面完整的审计计划不是目的,重要的是如何采取有效的措施组织实施,把审计计划的任务进行层层分解、明确责任、落到实处,使计划得到切实执行。
    (一)加强审计调查,编好审计工作和实施方案。为使审计工作更具针对性,必须安排足够的时间和人员,认真组织开展审前调查。开展审前调查,要做好以下三方面工作:一是到被审计单位及其上级主观部门、监管部门或其他相关部门调查了解相关的基本情况;有条件的可以选择部分单位或部分审计内容进行试审。二是要收集作为审计依据的相关法律、法规、规章和政策,与审计事项相关的重要会议记录和文件及以往的审计档案等资料。三是要积极开展审前培训。要邀请有关的专业人士对审计项目及行业的有关知识进行讲解。
    编制审计工作方案和实施方案均要充分利用审前调查的成果,要在充分调查的基础上对审计目标、实现审计目标的主要方法、审计范围、审计内容和重点、审计分工、审计各阶段资源投入等提出具体要求,使得方案更具针对性和指导性。
    (二)加强交流和反馈,充分整合审计资源。审计计划执行过程中,项目执行单位要切实进行全方面地沟通交流,真正做到“上传下达”、“下情上达”,使各项工作顺利展开。如:特派办要根据要求定期或不定期地向署业务司汇报审计工作进度、主要审计成果、遇到的困难和问题等审计工作情况,以争取上级支持、帮助和指导。同时,特派办也要及时将署里的有关文件、精神传达到各审计小组,并督促其贯彻落实
    (三)加强计划执行情况上报制度的建立健全。目前,审计署已经执行了计划执行情况月报制度,要求各派出机构按月上报审计情况数据,并编发审计项目计划执行情况简报,通报项目进度情况、各单位投入工作量及执行中需要注意的问题。但是,由于缺乏对上报数据准确性的有关控制措施,使得基础数据与实际工作之间有偏差,影响统计的准确。因此,应该设置审计项目台帐,来及时了解、登记项目执行进度和经费支出情况,使得数据更为翔实,以提高其准确性。
    (四)加强被审计单位资料库建设。据统计,全国审计机关成立二十年来已经审计了302万个单位,涉及各行各业,积累了丰富的资料。特别是审计署及派出机构近五年来的审计,成系统、成规模,且具有循环的特点。比如金融对四大国有商业银行的审计已经进入第二轮,如果建立了翔实的资料库,很多审计资料和成果都可以得到有效利用。因此,在每年审计结束后,应将被审单位的有关数据以及审计报告、审计决定等附加信息录入“审计对象资料库”,使审计对象资料库逐年更新完善,逐步实现审计对象的动态管理。
       
    四、实行审计计划全程控制,确保审计计划的顺利实施
    
    一是定期报告和检查。计划管理部门应及时了解工作进度和情况,这不是指随时注意计划执行中的所有细节,而是寻找关键目标控制因素,并将其具体化,通过控制关键点,控制全局。一般而言,一个项目的关键控制点应当是数量、质量、时间与成本。是否按预定审计目标开展工作?资财分配是否有效?工作进度是否合理?审计质量是否合乎要求?加强对项目整体的把握、协调,可采用多种形式,如标准报告模式、录像、总结等定期反馈有关情况或到现场进行检查。
    二是制定项目评估标准及奖惩措施,即确定客观的、相关的、适当的、可控的、可测的绩效标准,并对违反计划管理的行为进行处理。具体包括:项目目标准确性、项目执行调整情况、项目质量测评、项目审计成果评价等。可借鉴全国优秀审计项目评选办法中的部分指标,结合计划管理的特点,采取分项打分的方式对各项目计划执行情况及效率、效果和效益进行测试并及时通报相关情况。科学有效的考评制度是促进审计计划管理工作的有效手段。因此,计划管理部门应该认真研究考核审计项目计划执行情况的指标体系和评价标准,以促进工作为原则,建立规范的考评制度。在时机成熟的条件下,可以选择部分审计项目,以审计项目计划和审计方案为基本依据,对项目执行进度、审计组织实施情况、审计成果、审计成本等方面进行考核。
    三是计划信息与统计信息的有效衔接。通过把计划中制定的指标与所取得结果的信息数据结合在一起,来了解审计情况和分析改进方向。报送反馈信息时,变以项目为中心为以结果为导向的统计方式,建立条块相结合的两套报表报送体系。在条条上以考核为目标,要求各内部单位和下级单位按时报送涵盖所有工作情况的报表,在块块上以项目执行结果为目标,以计划执行部门和各业务司为单位向计划管理部门报送计划完成情况表,摒弃目前以纯资料性的统计分析报告为主、只以对问题的简单描述及表象分析为主要目的报告模式,运用统计数据分析法和专题报告分析法,组成参谋小组,开展研究和分析。以文字、图表等形式全面系统地阐述计划的进展情况、存在的问题及原因、措施及效果、潜在问题、改进建议等,为提高审计机关绩效服务。这样既能避免数据重复填报,也能起到考核下级单位的目的。统计报表要注意统计分析项目的设置,要从审计业务实际及管理需要出发,以能及时反映审计工作基本情况及主要成果为目标,体现完整、及时、透明、易解、可比、重要、平衡的原则,尽量减少不必要的过时的统计指标,做到兼顾需要与可能。
     
    五、设立审计计划管理专职机构,提高计划管理水平
    
    目前的审计计划管理集中在审计署办公厅来完成有较大的缺陷,要适当调整审计机关内部机构设置,逐步探索科学的审计机构设置模式。最高审计机关应当设立一个专门负责计划管理的司(局),抽调既懂管理又懂业务的骨干成立专门的计划管理局,下设计划制定、计划管理、计划分析、计划评估四个处,对审计中长期规划和本级年度审计计划信息的采集、整理、汇总、分析、反馈、制定、下达、监督和考核等。审计机关的计划管理工作应配备人员,由专职部门集中统一管理,跟踪计划的全过程,并及时统筹协调。(崔德法)
【关闭】    【打印】