构建国家治理权力运行牢笼：国家审计的作用及路径研究
石传明 （审计署成都办）
摘 要：预防和惩治腐败是当前我党工作的重心，构建制约和监督权力滥用的制度牢笼是解决问题的关键。本文基于对我国当前现状的分析，探讨了权力监督成为国家治理重点内容的必然性，重点论证了国家审计在权力监督中的关键作用，同时对强化审计监督制度建设提出了建议。
关键词：国家审计 国家治理 权力监督
贪污腐败问题阻碍经济社会发展，导致社会矛盾。习近平总书记在主持中共中央政治局反腐倡廉集体学习时强调：“反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣。”当前，惩治贪腐是我党领导和组织全国人民治理国家的重要内容。权力滥用是贪腐问题的根源，强化权力制约和监督是实现国家良治的根本途径。新时期，党对权力的制约监督问题高度重视，将其提高到党的生死存亡的程度。当前形势下，审计机关继续发挥约束权力的核心力量是历史机遇中的新课题，也是逐步建立成熟有效的中国特色社会主义权力监督体制的必由之路。
一、加强权力监督，坚决惩治腐败，是当前国家治理的重点
（一）制约和监督权力是国家治理的核心内容。国家的出现是因为社会陷入了自我矛盾，这种矛盾无法自我调和而分裂为对立面，逐渐形成利益相互冲突的阶级。为了缓和阶级冲突，保障各个阶级的权利，需要国家这种力量维持相互平衡的秩序，这种力量产生自社会而又凌驾于社会之上，而且日益同社会相异化。这种社会性和阶级性是国家治理的本质属性。国家治理的根本是在调和社会阶级矛盾的过程中，对社会进行管理与控制，维护社会与政治的和谐秩序，保证政府持续有效地分配资源，从而逐步走向各种社会力量相均衡的理想状态，最终实现良治。在国家的形成和发展中，社会用分工的办法建立了特殊机关来保护共同利益，由此形成了国家权力，由国家机关具体行使。但在私利诱惑下，这种权力的使用容易使相应机关从社会的公仆变成权力的主人。而且，人类的社会本性表明，人们对经济的追求往往是有限度的，一定程度可以被满足，但对权力的追求则永远难以满足。尤其，当政治上的权力成为追求经济利益的手段时，权力滥用的社会危害性就更加突出。事实也表明，约束不力的权力与私人利益通常是对孪兄弟。国家治理的根本任务之一是通过各种手段对公权力进行制衡，防止公权力过度集中或滥用，保证公权力始终为人民的普遍利益服务。可见，制约和监督权力是国家治理的永恒主题，这同人类的发展史一样久远。
（二）制约和监督权力是国家治理的历史使命。公权滥用是滋生腐败的罪魁祸首。当前，反对和防止腐败具有历史和现实的紧迫性。我国三十多年的持续发展，经历了计划经济向市场经济的巨大转型。与这种经济转型相适应的各类法律和社会制度都在逐步发展和完善中。在如此变动性的过程中，历史遗留问题和不断出现的复杂新问题，都容易为公权私用创造可行性。习近平总书记在2012年11月常委记者见面会上一阵见血地指出：“新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，必须下大气力解决。全党必须警醒起来。”在制度变迁中，公权私用侵蚀着我国社会主义事业的大好局面，少数干部的贪污腐败问题，不但损害了广大党政干部的良好形象，同时也给我国经济和社会发展造成了很大的损害。当前，我国的国情、世情、党情正在发生着深刻变化，腐败现象在一些地方和部门易发多发，坚决惩治和有效预防腐败是一场关系党和国家前途命运的战斗。在新时期，惩治和预防腐败、强化对权力的制约和监督是治理国家的历史选择。
（三）制约和监督权力是我党执政治国的第一要务。中国共产党执政之初即树立了“党为人民服务，人民监督党的权力”的根本宗旨，惩治和预防权力滥用一直是中国共产党对人民群众的庄严承诺，也一直是管党治党的重点，制约和监督权力的体制机制和在历代领导集体智慧中不断发展并逐步完善。但在社会主义事业建设的新时期，少数党员干部存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，造成了恶劣的社会影响，党风廉政建设和反腐败斗争在新形势下存在一定程度的困难，贪污腐败现象带来的社会矛盾也已成为全社会关注的焦点。当前形势下，科学有效地防治腐败，健全权力运行制约和监督体系，深化腐败问题多发领域和环节的改革，显得尤为重要。新形势下，发挥民主执政的优良传统，深刻总结历史经验和教训，深化体制机制改革，铲除贪污腐败滋生蔓延的土壤，是中国共产党组织和带领全国人民开展国家治理系统性工程的第一要务，也是努力拓展中国特色社会主义建设新局面的根本路径。
（四）制约和监督权力下有效预防腐败是国家治理的目标。国家治理通过制度设置，协调不同利益主体，管理各项公共事务，处理矛盾冲突，组织各层次力量，目的是实现社会和谐、经济进步和人民幸福的良治大局。国家良治在具体表现形式上有阶段性特征，全面建成小康社会是我国良治的现阶段目标。为了这一目标的实现，党的十八大报告强调“要建立健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。但权力滥用带来的腐败的出现势必影响良治大局的实现和维持。首先，在实现国家良治的过程中必须解决贪污腐败的问题，根除社会痼疾，清除发展的绊脚石，创造良治生根、发芽、成长和成熟的土壤；其次，国家良治的维护必须时刻警惕贪污腐败的发生与存在，防止其对良治果实的瓦解与侵蚀。可见，有效杜绝和预防腐败是国家治理的内在目标。
二、深挖制度优势，发挥审计监督职责，是实现国家良治的根本路径
（一）审计监督具有制度安排的优越性。在我国，审计监督具备宪法和法律上的独立性和严肃性。《宪法》第九十一条对审计监督对象、审计机关独立性进行了明确规定；《审计法》对审计机关的职责、权限和责任等方面都有具体规定。这种法律授权监督，与国家代表人民意志进行公权力授权相并行，是国家治理权力配置中相辅相成的双行线。国家审计享有得天独厚的制度安排，在对公权力监督中是最强势、最绝对的，具有体制机制上的不可替代性。一方面，审计监督权神圣不可侵犯，对权力进行全面性监督是审计机关的法定职责，这种监督的强制性无关于被审计单位的意志，是完全性的监督；另一方面，审计监督具有充分的独立性，《宪法》明确“审计机关在国务院总理领导下”开展工作，审计机关在依法行使审计监督权时，不受其他行政机关、社会团体和个人干涉，充分的独立性决定监督的彻底性。从历史经验看，制约和监督权力的长效机制是要建立起成熟的制度体系，目前我党将这一目标确立为治理国家的重要内容。在完善权力监督体制中，国家审计具有制度上的先天优势，也具备丰富的实战经验，是监督体系的核心。
（二）审计监督权是公众监督权的合理让渡。公民社会是国家治理系统的主体，公民是国家治理的服务对象，公民利益被提升和得以保护是国家良治的表现形式之一。从国家权力关系上看，公民是国家权力的所有者，国家行政机关代表国家和公民具体行使这些权力，目的是保护国家和人民利益。这种公民向行政机关让渡权力是国家存在和运行的基本形式。在一般社会条件下，普通民众没有精力、手段或措施去保护和行使权力，权力无法有效行使的直接后果是权益得不到根本保障，这种权力只有通过合法的形式让渡给国家，国家作为人民意志的代表，通过国家机器的强制手段代为行使。在国家治理系统中，公民社会将部分监督权和知情权等基本公民权力让渡给审计机关，各级审计机关负责监督各级政府和机关的权力运行，对政府权力进行制约和监督，通过汇报、报告、公告等形式公布监督结果。在我国，审计监督具有充分的合理性，也具有完全的合法性，人民群众对各级审计机关高度信任，历次审计结果公告在全社会都引起了较大的影响。利用和发挥好审计监督良好的群众基础，保障群众利益不受侵害，实现公众监督权与知情权，对治理当前权力滥用和腐败问题具有重要的现实意义。
（三）审计监督实现了“免疫系统”的功能定位。国家审计是国家治理监督系统的核心角色，审计监督权是国家权力的组成部分。审计监督是在权力的运行中对权力进行约束的制度安排。刘家义审计长将国家审计这种内生性的权力监督机制定性为国家治理的“免疫系统”功能，他强调：“国家审计是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。在这一过程中，国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的‘免疫系统’功能，推动实现国家良好治理。”客观地讲，处在任何发展阶段的任何国家都存在一定程度的发展障碍和社会矛盾，而且，不同历史时期和发展水平下，这些不利因素的主体、特点和表现形式都有所不同。国家审计“免疫系统”功能的定位，其本质是预防、揭示和抵御经济社会中主要矛盾，对腐败多发领域和环节、体制缺陷和制度漏洞能够准确把握，能够形成对权力滥用中违法犯罪问题的防范机制。
（四）审计监督在形式和内容上具有优势。在我国，审计工作坚持“全面审计、突出重点”原则，审计监督具有内容上的广泛性，涵盖了国家权力运用的方方面面，涉及到经济社会的各个领域。而且，审计监督不仅是对经济社会活动层面的监督，还对经济社会监督部门进行监督。准确地讲，审计监督是一种立体式、全方位、综合性的监督，既有对党和政府各项重大决策的落实情况进行监督，也有对党政主要领导干部和国有企业领导人员的经济责任审计，还有对重大投资项目及各项民生专项资金进行审计，以及对土地矿产等各项国有资源和环境生态保护情况的关注。审计机关这种工作内容和形式的特殊性，使其能够把握问题现状，发现问题根源。审计工作重要的特殊性还在于，审计监督是行使权力的过程，审计机关作为权力行使机关对其他权力行使单位进行监督，可以说，审计人员合法合规行使权力、杜绝权力滥用对被审计单位还具有良好的引导示范作用。
三、深化改革，完善机制，构筑权力制度牢笼
为保障制约和监督权力长期有效，充分实现审计监督价值，根本性铲除腐败现象滋生蔓延的土壤，重要的是要进一步完善制度体系建设：
一是要强化审计监督的影响力。审计监督是我国现有权力监督体系的重要组成部分，充分发挥好审计监督的功能价值是实现“把权力关进制度的笼子里”重要途径。一方面要进一步完善审计报告和公告制度，确保审计结果公布及时全面，有序引导公众参与监督，促进提高公民的知情权和参与权；另一方面要在审计发现问题上下工夫，关键要完善惩治处罚制度，对发现的问题坚持一查到底，处罚力度决定监督力度，要深化落实问题整改，对有些问题要采取跟踪审计、审计整改的审计等持续性关注，确保从根源上铲除问题。
二是要完善审计与其他监督体系的合作机制。我国现行的权力监督体系中，党政监督主要还有人大、纪检监察、司法监督等，党外社会监督主要有政协、群众等。要从制度上整合各种监督力量，加强不同监督部门的合作，发挥各自的角色优势，充分实现信息共享，才能逐步构建了符合中国国情的权力制约监督制度体系，形成有效的监督管理制度和机制。（石传明）
参考文献
[1] 刘家义：国家审计与国家治理，载《中国审计》2011年第16期。
[2] 刘家义：国家审计与国家治理--在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，2011年7月。
[3] 谭劲松、宋顺林：国家审计与国家治理：理论基础和实现路径，载《审计研究》2012年第2期。
[4] 陈英姿：国家审计推动完善国家治理的作用研究，载《审计研究》2012年4期。
[5] 毛益民：马克思主义权力制约监督思想研究，载《中共浙江省委党校学报》2011年01期。
[6] 何增科：试析我国现行权力监督存在的问题及原因，载《学习与探索》2008年第4期。
[7] 许义生：国家审计对权力的制约与监督探讨，载《现代财经》2004年第12期。
关键词：国家审计 国家治理 权力监督
贪污腐败问题阻碍经济社会发展，导致社会矛盾。习近平总书记在主持中共中央政治局反腐倡廉集体学习时强调：“反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣。”当前，惩治贪腐是我党领导和组织全国人民治理国家的重要内容。权力滥用是贪腐问题的根源，强化权力制约和监督是实现国家良治的根本途径。新时期，党对权力的制约监督问题高度重视，将其提高到党的生死存亡的程度。当前形势下，审计机关继续发挥约束权力的核心力量是历史机遇中的新课题，也是逐步建立成熟有效的中国特色社会主义权力监督体制的必由之路。
一、加强权力监督，坚决惩治腐败，是当前国家治理的重点
（一）制约和监督权力是国家治理的核心内容。国家的出现是因为社会陷入了自我矛盾，这种矛盾无法自我调和而分裂为对立面，逐渐形成利益相互冲突的阶级。为了缓和阶级冲突，保障各个阶级的权利，需要国家这种力量维持相互平衡的秩序，这种力量产生自社会而又凌驾于社会之上，而且日益同社会相异化。这种社会性和阶级性是国家治理的本质属性。国家治理的根本是在调和社会阶级矛盾的过程中，对社会进行管理与控制，维护社会与政治的和谐秩序，保证政府持续有效地分配资源，从而逐步走向各种社会力量相均衡的理想状态，最终实现良治。在国家的形成和发展中，社会用分工的办法建立了特殊机关来保护共同利益，由此形成了国家权力，由国家机关具体行使。但在私利诱惑下，这种权力的使用容易使相应机关从社会的公仆变成权力的主人。而且，人类的社会本性表明，人们对经济的追求往往是有限度的，一定程度可以被满足，但对权力的追求则永远难以满足。尤其，当政治上的权力成为追求经济利益的手段时，权力滥用的社会危害性就更加突出。事实也表明，约束不力的权力与私人利益通常是对孪兄弟。国家治理的根本任务之一是通过各种手段对公权力进行制衡，防止公权力过度集中或滥用，保证公权力始终为人民的普遍利益服务。可见，制约和监督权力是国家治理的永恒主题，这同人类的发展史一样久远。
（二）制约和监督权力是国家治理的历史使命。公权滥用是滋生腐败的罪魁祸首。当前，反对和防止腐败具有历史和现实的紧迫性。我国三十多年的持续发展，经历了计划经济向市场经济的巨大转型。与这种经济转型相适应的各类法律和社会制度都在逐步发展和完善中。在如此变动性的过程中，历史遗留问题和不断出现的复杂新问题，都容易为公权私用创造可行性。习近平总书记在2012年11月常委记者见面会上一阵见血地指出：“新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，必须下大气力解决。全党必须警醒起来。”在制度变迁中，公权私用侵蚀着我国社会主义事业的大好局面，少数干部的贪污腐败问题，不但损害了广大党政干部的良好形象，同时也给我国经济和社会发展造成了很大的损害。当前，我国的国情、世情、党情正在发生着深刻变化，腐败现象在一些地方和部门易发多发，坚决惩治和有效预防腐败是一场关系党和国家前途命运的战斗。在新时期，惩治和预防腐败、强化对权力的制约和监督是治理国家的历史选择。
（三）制约和监督权力是我党执政治国的第一要务。中国共产党执政之初即树立了“党为人民服务，人民监督党的权力”的根本宗旨，惩治和预防权力滥用一直是中国共产党对人民群众的庄严承诺，也一直是管党治党的重点，制约和监督权力的体制机制和在历代领导集体智慧中不断发展并逐步完善。但在社会主义事业建设的新时期，少数党员干部存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，造成了恶劣的社会影响，党风廉政建设和反腐败斗争在新形势下存在一定程度的困难，贪污腐败现象带来的社会矛盾也已成为全社会关注的焦点。当前形势下，科学有效地防治腐败，健全权力运行制约和监督体系，深化腐败问题多发领域和环节的改革，显得尤为重要。新形势下，发挥民主执政的优良传统，深刻总结历史经验和教训，深化体制机制改革，铲除贪污腐败滋生蔓延的土壤，是中国共产党组织和带领全国人民开展国家治理系统性工程的第一要务，也是努力拓展中国特色社会主义建设新局面的根本路径。
（四）制约和监督权力下有效预防腐败是国家治理的目标。国家治理通过制度设置，协调不同利益主体，管理各项公共事务，处理矛盾冲突，组织各层次力量，目的是实现社会和谐、经济进步和人民幸福的良治大局。国家良治在具体表现形式上有阶段性特征，全面建成小康社会是我国良治的现阶段目标。为了这一目标的实现，党的十八大报告强调“要建立健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。但权力滥用带来的腐败的出现势必影响良治大局的实现和维持。首先，在实现国家良治的过程中必须解决贪污腐败的问题，根除社会痼疾，清除发展的绊脚石，创造良治生根、发芽、成长和成熟的土壤；其次，国家良治的维护必须时刻警惕贪污腐败的发生与存在，防止其对良治果实的瓦解与侵蚀。可见，有效杜绝和预防腐败是国家治理的内在目标。
二、深挖制度优势，发挥审计监督职责，是实现国家良治的根本路径
（一）审计监督具有制度安排的优越性。在我国，审计监督具备宪法和法律上的独立性和严肃性。《宪法》第九十一条对审计监督对象、审计机关独立性进行了明确规定；《审计法》对审计机关的职责、权限和责任等方面都有具体规定。这种法律授权监督，与国家代表人民意志进行公权力授权相并行，是国家治理权力配置中相辅相成的双行线。国家审计享有得天独厚的制度安排，在对公权力监督中是最强势、最绝对的，具有体制机制上的不可替代性。一方面，审计监督权神圣不可侵犯，对权力进行全面性监督是审计机关的法定职责，这种监督的强制性无关于被审计单位的意志，是完全性的监督；另一方面，审计监督具有充分的独立性，《宪法》明确“审计机关在国务院总理领导下”开展工作，审计机关在依法行使审计监督权时，不受其他行政机关、社会团体和个人干涉，充分的独立性决定监督的彻底性。从历史经验看，制约和监督权力的长效机制是要建立起成熟的制度体系，目前我党将这一目标确立为治理国家的重要内容。在完善权力监督体制中，国家审计具有制度上的先天优势，也具备丰富的实战经验，是监督体系的核心。
（二）审计监督权是公众监督权的合理让渡。公民社会是国家治理系统的主体，公民是国家治理的服务对象，公民利益被提升和得以保护是国家良治的表现形式之一。从国家权力关系上看，公民是国家权力的所有者，国家行政机关代表国家和公民具体行使这些权力，目的是保护国家和人民利益。这种公民向行政机关让渡权力是国家存在和运行的基本形式。在一般社会条件下，普通民众没有精力、手段或措施去保护和行使权力，权力无法有效行使的直接后果是权益得不到根本保障，这种权力只有通过合法的形式让渡给国家，国家作为人民意志的代表，通过国家机器的强制手段代为行使。在国家治理系统中，公民社会将部分监督权和知情权等基本公民权力让渡给审计机关，各级审计机关负责监督各级政府和机关的权力运行，对政府权力进行制约和监督，通过汇报、报告、公告等形式公布监督结果。在我国，审计监督具有充分的合理性，也具有完全的合法性，人民群众对各级审计机关高度信任，历次审计结果公告在全社会都引起了较大的影响。利用和发挥好审计监督良好的群众基础，保障群众利益不受侵害，实现公众监督权与知情权，对治理当前权力滥用和腐败问题具有重要的现实意义。
（三）审计监督实现了“免疫系统”的功能定位。国家审计是国家治理监督系统的核心角色，审计监督权是国家权力的组成部分。审计监督是在权力的运行中对权力进行约束的制度安排。刘家义审计长将国家审计这种内生性的权力监督机制定性为国家治理的“免疫系统”功能，他强调：“国家审计是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。在这一过程中，国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的‘免疫系统’功能，推动实现国家良好治理。”客观地讲，处在任何发展阶段的任何国家都存在一定程度的发展障碍和社会矛盾，而且，不同历史时期和发展水平下，这些不利因素的主体、特点和表现形式都有所不同。国家审计“免疫系统”功能的定位，其本质是预防、揭示和抵御经济社会中主要矛盾，对腐败多发领域和环节、体制缺陷和制度漏洞能够准确把握，能够形成对权力滥用中违法犯罪问题的防范机制。
（四）审计监督在形式和内容上具有优势。在我国，审计工作坚持“全面审计、突出重点”原则，审计监督具有内容上的广泛性，涵盖了国家权力运用的方方面面，涉及到经济社会的各个领域。而且，审计监督不仅是对经济社会活动层面的监督，还对经济社会监督部门进行监督。准确地讲，审计监督是一种立体式、全方位、综合性的监督，既有对党和政府各项重大决策的落实情况进行监督，也有对党政主要领导干部和国有企业领导人员的经济责任审计，还有对重大投资项目及各项民生专项资金进行审计，以及对土地矿产等各项国有资源和环境生态保护情况的关注。审计机关这种工作内容和形式的特殊性，使其能够把握问题现状，发现问题根源。审计工作重要的特殊性还在于，审计监督是行使权力的过程，审计机关作为权力行使机关对其他权力行使单位进行监督，可以说，审计人员合法合规行使权力、杜绝权力滥用对被审计单位还具有良好的引导示范作用。
三、深化改革，完善机制，构筑权力制度牢笼
为保障制约和监督权力长期有效，充分实现审计监督价值，根本性铲除腐败现象滋生蔓延的土壤，重要的是要进一步完善制度体系建设：
一是要强化审计监督的影响力。审计监督是我国现有权力监督体系的重要组成部分，充分发挥好审计监督的功能价值是实现“把权力关进制度的笼子里”重要途径。一方面要进一步完善审计报告和公告制度，确保审计结果公布及时全面，有序引导公众参与监督，促进提高公民的知情权和参与权；另一方面要在审计发现问题上下工夫，关键要完善惩治处罚制度，对发现的问题坚持一查到底，处罚力度决定监督力度，要深化落实问题整改，对有些问题要采取跟踪审计、审计整改的审计等持续性关注，确保从根源上铲除问题。
二是要完善审计与其他监督体系的合作机制。我国现行的权力监督体系中，党政监督主要还有人大、纪检监察、司法监督等，党外社会监督主要有政协、群众等。要从制度上整合各种监督力量，加强不同监督部门的合作，发挥各自的角色优势，充分实现信息共享，才能逐步构建了符合中国国情的权力制约监督制度体系，形成有效的监督管理制度和机制。（石传明）
参考文献
[1] 刘家义：国家审计与国家治理，载《中国审计》2011年第16期。
[2] 刘家义：国家审计与国家治理--在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，2011年7月。
[3] 谭劲松、宋顺林：国家审计与国家治理：理论基础和实现路径，载《审计研究》2012年第2期。
[4] 陈英姿：国家审计推动完善国家治理的作用研究，载《审计研究》2012年4期。
[5] 毛益民：马克思主义权力制约监督思想研究，载《中共浙江省委党校学报》2011年01期。
[6] 何增科：试析我国现行权力监督存在的问题及原因，载《学习与探索》2008年第4期。
[7] 许义生：国家审计对权力的制约与监督探讨，载《现代财经》2004年第12期。
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