把握机遇 顺势而为－－新一轮财税体制改革环境下的国家审计定位
王锡康（审计署上海特派办）
现行的分税制财政管理体制是1994年改革的结果。这次财税改革改变了两个比重（财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入）过低的局面，解决了中央的财政窘境，增强了中央财政的转移支付能力，但同时也导致了地方事权较重而财权较小等一些突出问题。2011年10月26日，国务院作出决定，从2012年1月1日起，在上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税改革试点。新一轮的财税体制改革已经拉开序幕，国家审计应当顺势而为，确保营业税改征增值税改革政策目标的实现。
一、营业税改征增值税改革意义深远
（一）营改增改革对产业结构调整起到了积极的推动作用。营业税改征增值税，是推动经济结构调整、促进发展转型的一项重大改革。对纳入试点的现代服务业而言，试点改革能有利于消除重复征税、总体上降低税负、促进社会专业化分工；对增值税链条下端的制造型企业和流通型企业而言，购买试点纳税人的生产性服务能在不增加购入成本的同时，提高了增值税进项抵扣额，减少了税收成本。因此营业税改征增值税对现代服务业的供需双方都是有利的，这就为现代服务业的发展提供了契机。对于改革试点地区而言，其保持试点独特性的时间越久，其区域内的现代服务业的竞争优势就越明显，对现代服务型企业的吸引力也越大，现代服务业的集聚效应必然会提高试点地区第三产业在产业结构中的比重。
（二）营改增改革对现有的中央地方财力分配起到了隐性的调节作用。营业税改征增值税后,在一定程度上完整和延伸了增值税抵扣链条，而且此次试点的现代服务业都是与生产制造和流通紧密联系，对于购买这些生产性服务的制造型企业和流通型企业来说，其增值税进项抵扣额会有明显的增加或者出口退税额会有明显增加，从而可能会导致增值税税收收入较大幅度的下降。根据现行财政体制，增值税（不包括进口环节增值税）属于中央和地方共享税，中央政府分享75%，地方政府分享25%；出口货物退增值税基数内的退税额由中央财政负担，超基数部分的退税额，由中央和地方按92.5∶7.5的比例分担，因此改革试点会造成中央财政收入较大幅度的减收，中央政府实质上是通过较大的隐性财政支出有力地支持了此次试点改革。
改革的试点地区因为大部分试点企业的税负将有所下降。短期内地方财政收入将有一定程度的减收。但是长期来看，营业税改征增值税后将会积极推动试点地区的现代服务业发展，由此带来税源的大幅增加，只要营业税改征增值税后的收入仍归属试点地区，那么未来试点地区相应的地方财政收入未来将很可能呈增长态势。
（三）营改增改革对税收征管部门组织结构优化起到了潜在的催化作用。目前除了上海市以外，其他省市自治区都实行国税和地税机构分设，分别有各自的税收征管范围。我国目前主要税种除进口环节的增消两税由海关负责征收以外，国内增值税和国内消费税由国税部门负责征收，营业税和个人所得税由地税部门负责征收，企业所得税由国税和地税部门根据国税总局的有关规定各自负责征收。此次改革试点营业税改征增值税，实施办法中明确征收部门为国家税务局。一旦营业税改征增值税在全国范围内推开，原来作为地税部门征管主要内容的营业税将转由国税部门负责，国地税职能的不断重叠将造成地税部门职能有明显的弱化，相应的征管成本也会上升，从而为国地税组织结构的优化创造条件。
二、国家审计应为新一轮财税体制改革顺利出行保驾护航
（一）核查十二五规划纲要确定的税制改革目标的实现程度。我国国民经济和社会发展十二五规划纲要中明确“完善预算制度和税收制度，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制”、“按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则，健全税制体系，加强税收法制建设”。国家审计应当根据纳入改革范围的行业特性，有针对性地选择部分典型企业进行延伸，认真了解核实改革前后企业税收负担的变化情况和企业在合法降低税收负担过程中面临的困境，揭示反映影响税制改革目标实现的普遍性问题和税制缺陷。
（二）跟踪调查营业税改征增值税政策的实施效果。去年中央经济工作会议对今年的经济工作提出了五项主要任务，第一项就是加快经济结构调整，促进经济自主协调发展。国家审计应当积极开展跟踪审计，调查营业税改征增值税以后交通运输业和部分现代服务业的实际发展情况。具体来讲，主要利用税务部门的纳税征管系统，通过税务登记数据分析相关行业规模的增减变化，通过纳税申报数据分析相关行业的市场销售情况，通过征收入库数据和增值税专用发票数据分析中央和地方财政收入的变化情况。
（三）及时提出完善政策的建议。由于营业税改征增值税尚处于试点阶段，如果能在此项政策先行先试的过程中发现问题，并区分不同类型有针对性地提出建议和对策，那么不仅对今后在全国范围内铺开营业税改征增值税中避免同类问题的发生具有较强的借鉴意义，而且对税收政策设计层面的公平合理性和绩效性起到很大的促进作用。（王锡康）
一、营业税改征增值税改革意义深远
（一）营改增改革对产业结构调整起到了积极的推动作用。营业税改征增值税，是推动经济结构调整、促进发展转型的一项重大改革。对纳入试点的现代服务业而言，试点改革能有利于消除重复征税、总体上降低税负、促进社会专业化分工；对增值税链条下端的制造型企业和流通型企业而言，购买试点纳税人的生产性服务能在不增加购入成本的同时，提高了增值税进项抵扣额，减少了税收成本。因此营业税改征增值税对现代服务业的供需双方都是有利的，这就为现代服务业的发展提供了契机。对于改革试点地区而言，其保持试点独特性的时间越久，其区域内的现代服务业的竞争优势就越明显，对现代服务型企业的吸引力也越大，现代服务业的集聚效应必然会提高试点地区第三产业在产业结构中的比重。
（二）营改增改革对现有的中央地方财力分配起到了隐性的调节作用。营业税改征增值税后,在一定程度上完整和延伸了增值税抵扣链条，而且此次试点的现代服务业都是与生产制造和流通紧密联系，对于购买这些生产性服务的制造型企业和流通型企业来说，其增值税进项抵扣额会有明显的增加或者出口退税额会有明显增加，从而可能会导致增值税税收收入较大幅度的下降。根据现行财政体制，增值税（不包括进口环节增值税）属于中央和地方共享税，中央政府分享75%，地方政府分享25%；出口货物退增值税基数内的退税额由中央财政负担，超基数部分的退税额，由中央和地方按92.5∶7.5的比例分担，因此改革试点会造成中央财政收入较大幅度的减收，中央政府实质上是通过较大的隐性财政支出有力地支持了此次试点改革。
改革的试点地区因为大部分试点企业的税负将有所下降。短期内地方财政收入将有一定程度的减收。但是长期来看，营业税改征增值税后将会积极推动试点地区的现代服务业发展，由此带来税源的大幅增加，只要营业税改征增值税后的收入仍归属试点地区，那么未来试点地区相应的地方财政收入未来将很可能呈增长态势。
（三）营改增改革对税收征管部门组织结构优化起到了潜在的催化作用。目前除了上海市以外，其他省市自治区都实行国税和地税机构分设，分别有各自的税收征管范围。我国目前主要税种除进口环节的增消两税由海关负责征收以外，国内增值税和国内消费税由国税部门负责征收，营业税和个人所得税由地税部门负责征收，企业所得税由国税和地税部门根据国税总局的有关规定各自负责征收。此次改革试点营业税改征增值税，实施办法中明确征收部门为国家税务局。一旦营业税改征增值税在全国范围内推开，原来作为地税部门征管主要内容的营业税将转由国税部门负责，国地税职能的不断重叠将造成地税部门职能有明显的弱化，相应的征管成本也会上升，从而为国地税组织结构的优化创造条件。
二、国家审计应为新一轮财税体制改革顺利出行保驾护航
（一）核查十二五规划纲要确定的税制改革目标的实现程度。我国国民经济和社会发展十二五规划纲要中明确“完善预算制度和税收制度，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制”、“按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则，健全税制体系，加强税收法制建设”。国家审计应当根据纳入改革范围的行业特性，有针对性地选择部分典型企业进行延伸，认真了解核实改革前后企业税收负担的变化情况和企业在合法降低税收负担过程中面临的困境，揭示反映影响税制改革目标实现的普遍性问题和税制缺陷。
（二）跟踪调查营业税改征增值税政策的实施效果。去年中央经济工作会议对今年的经济工作提出了五项主要任务，第一项就是加快经济结构调整，促进经济自主协调发展。国家审计应当积极开展跟踪审计，调查营业税改征增值税以后交通运输业和部分现代服务业的实际发展情况。具体来讲，主要利用税务部门的纳税征管系统，通过税务登记数据分析相关行业规模的增减变化，通过纳税申报数据分析相关行业的市场销售情况，通过征收入库数据和增值税专用发票数据分析中央和地方财政收入的变化情况。
（三）及时提出完善政策的建议。由于营业税改征增值税尚处于试点阶段，如果能在此项政策先行先试的过程中发现问题，并区分不同类型有针对性地提出建议和对策，那么不仅对今后在全国范围内铺开营业税改征增值税中避免同类问题的发生具有较强的借鉴意义，而且对税收政策设计层面的公平合理性和绩效性起到很大的促进作用。（王锡康）
| 【关闭】 【打印】 |
