美国灾害警报系统审计与启示
景东华 华金秋（审计署成都办 深圳大学）
当今社会，自然灾害的发生频率、影响范围和破坏力越来越大，建立科学的灾害预警系统有助于政府在应对灾害时实现应急资源的优化配置及损失最小化，对社会的稳定和经济的可持续发展至关重要。美国主要的警报系统——紧急报警系统（EAS）建立于1994年11月，可以在紧急状况下向全国公众传送灾害信息。美国联邦紧急措施署（FEMA）管理国家层面的EAS，负责向国家的主要电台即基本输入端（PEP）播报总统发布的预警信息，进而传送给全国电（视）台，再将信息传递给其他广播站和有线电视系统，FEMA于2004年启动集成公众警报和预警系统（IPAWS）项目建设。IPAWS被FEMA称为“系统的系统”，目的是整合现有的各类警报系统。2009年9月，美国审计署（GAO）应国会要求审查了IPAWS项目的进展情况并发布报告，下文对GAO的报告作一简介并探讨其对我国的启示。
一、GAO的审计报告简介
（一）紧急警报系统（EAS）的局限性。
GAO发现，如果总统要发布一项国家警报，国家层面EAS的可靠性存在问题，主要有：
1．缺乏备选方案。PEP电台是总统发布警报的主要接收端，FEMA通过EAS的电话线路或卫星连接全国的35个PEP电台，进而向860个公共有线电话台发送国家警报。如果与PEP电台的连接失败，所有依赖于该连接的EAS参与者将无法接收到警报信息。
2．履盖面存在空白。PEP电台履盖面的空白阻碍了EAS警报信息的成功传送。一些广播站因为距离摇远，联系其对应的PEP电台存在困难。例如，缅因州的一些广播站根本没有被PEP系统所履盖，不得不从其他可选择的信息源（如商业电台）获得国家警报信息，这不是一个稳妥的选择。与PEP电台不同，商业电台没有必要花费额外的发电机和燃料来保证持续地跟踪警报信息。
3．缺乏测试和培训。2007年1月，FEMA实施了一次国家层面的EAS测试，结果3个PEP电台都无法接收和发送测试信息。此后，FEMA没有进行过国家层面的测试。另一个长期存在的问题是FEMA对EAS参与者没有进行必要的培训，包括EAS设备使用方面和草拟EAS信息方面。
4．警报信息传播到公众的方式存在局限。EAS主要依赖广播和网络等煤体传输警报信息，对发送手机短信方式不够重视。EAS的传输信息要到达不同类别的人群也存在困难。例如，警报信息只以英语发送，这对其他语种使用者是不公平的。
（二）FEMA在整合IPAWS系统的过程中受到限制。
1．IPAWS项目进展缓慢。IPAWS项目的最初目标是实现整个联邦、州和地方政府的公共警报和预警系统的现代化并进行整合。FEMA在实施IPAWS过程中取得一定进展并积累了一些经验，但相关项目进展缓慢，国家层面的系统报警能力至今没有显著改善。FEMA也未能依IPOAWS方案设定的时间表完成预定任务，导致IPAWS的许多功能指标没有达到设计要求。
2．IPAWS项目的组织管理对警报系统的整合产生了负面影响。
（1）IPAWS的项目计划和组织存在问题。IPAWS项目的目标自2006年实施以来已修改了3次，缺乏相对稳定性。从2007年初到2009年5月，IPAWS在系统的开发方面没有一个明确的执行计划和具体安排。同时，IPAWS项目办公室的组织关系频繁变更也影响了实施进度。IPAWS的项目主管和员工经常更换，人员的高流动性影响了IPAWS项目的顺利实施。
（2）IPAWS项目提供的信息不够充分。GAO发现，FEMA为IPAWS建立的管理体制不健全，FEMA和国土安全部（DHS）未能按规定报告IPAWS的详细进展和花费，GAO不能获得IPAWS的重要项目信息的定期报告，这些信息应详细说明系统投资的合理性，从而有助于增加项目的透明度，以便于联邦、州和当地政府的参与者理解并监督IPAWS的实施效果。
3．FEMA在实施IPAWS过程中协调不力。为了保证IPAWS的顺利实施，FEMA需要专门的知识和技能以及参与者的共同努力。鉴于IPAWS很大程度上依赖国家和地方警报系统，不少受访者认为需要改进IPAWS的规划，并认为发送公共警报时各级政府之间的密切合作是必要的。另据GAO的调查，州层面的多数受访者很少或几乎没有得到来自FEMA的信息，他们与FEMA很少或根本没有联系（或沟通），甚至还有一些受访者根本就不知道IPAWS。
二、对我国的启示
（一）审计机关应在防灾减灾中发挥积极作用。
我国是世界上自然灾害种类最多的国家，特别是2010年以来，我国自然灾害呈现出重大灾害频繁发生，灾害损失巨大的严峻形势，防灾减灾任务艰巨。着眼于灾难发生前的预防措施，是我国政府未来应对灾难的着力之处。受托经济责人关系是审计产生和发展的客观基础，政府审计的重要职能之一就是检查公共部门的受托管理责任（包括防灾减灾责任）的履行情况。由于存在政府“失效”、信息不对称以及官僚主义行为，政府在履行防灾减灾责任时往往受到很大的制约，更需要政府审计发挥其重要作用。政府审计是整个国家公共安全（包括民生安全、生态安全和经济安全）保障体系中监督保证系统的重要组成部分。刘家义审计长多次指出：“现代国家审计作为国家的‘免疫系统’，有责任更早地感受风险，有责任更准确的发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御‘病害’的建议。”事实上，在汶川大地震抗震救灾资金（包括灾害应急和灾后重建资金）管理过程中，政府审计的巨大作用尤为世人所瞩目。救灾资金的管理成为世人关注的焦点，政府审计第一次大张旗鼓地被推上前台，赢得了国内外的赞誉和尊重。但我国以往较重视救灾和恢复建设的经费投入，相对忽视灾前的防范工作，特别是在广大基层乡镇尤为明显。政府审计具有监督层次高、履盖面大，与被审计对象人权、事权、财权相分离的超脱特点，从而使国家审计具有独立性、权威性、综合性，兼备监督与服务功能，由此决定了审计机关在防灾减灾方面必然发挥其他部门或机构不可替代的独特作用。
（二）政府审计如何在防灾减灾中发挥积极作用。
1．树立科学的防灾减灾审计发展观。开展防灾减灾审计是我国政府审计急需拓展的新领域，为此需要依据科学发展观的工作思路，按照科学发展观的思想精髓和认知规律进一步探寻防灾减灾审计工作规律，把握防灾减灾审计的本质。刘家义审计长在《求是》杂志2010年第2期撰文指出：“要提高对重大事项的洞察力和应急处理能力。只有把握好审计工作所处的环境，面临的形势以及面对对象的不断变化，提高对重大事项的洞察力，增强敏锐性和预见性，才能在一些事项尚处在萌芽状态时，予以高度的警觉和重视，及早防范。”审计机关应在《审计法》，《突发事件应对法》、《防震减灾法》和有关法规政策的基础上，提高审计、审计调查和审计统计分析的质量，更好地发挥政府审计在防灾减灾中的积极作用。
2．总结国内外防灾减灾审计经验。我国审计机关在开展防灾减灾审计方面已进行了有益的探索。例如，审计署发布的2009年第7号公告《554座病险水库除险加固工程审计调查结果》对河北、山西等18个省（自治区）554座病险水库除险加固工程截至2008年底的建设进展进况进行了专项审计调查。目前我国的防灾减灾审计主要以对国务院所属应急部门、其他部委和地方政府管理或相关单位的防灾减灾专项资金的财务审计为主，对政府防灾减灾政府和绩效评估关注不够，在审计内容、方法、成果体现和利用等方面与发达国家存在差距。我国防灾减灾审计起步相对较晚，可以与开展较早的国家进行国际合作，借鉴其成功经验。除GAO的灾害警报系统审计外，美国GAO先后在防灾减灾方面发布了多个审计报告，内容包括国家应急管理预案、国家防灾和减灾情况、社区减灾和准备状况、森林防火情况等。例如GAO2007年的报告指出：“过去的自然灾害表明：采取行动减灾非常重要，对FEMA的减灾援助项目进行的成本效益抽样分析表明，每1美元的减灾支出可使社会平均减少4.2美元的净损失。虽然FEMA、其他联邦机构和利益相关者合作开展减灾活动，但目前减灾的做法是零散的，缺乏一个全面的国家减灾战略框架。GAO建议，FEMA应与其他有关联邦机构协商，建立一个国家综合性减灾战略框架，使灾前预防、救灾、灾后重建工作紧密配合。减灾战略框架的内容应包括：共同减灾目标；业绩计量和报告要求；总体框架中的具体活动的作用；联邦、州、地方机构和非政府利益相关者的角色和责任、资源分配规则。”
3．调整审计组织方式。我国审计机关经费和力量相对不足是客观事实，为此需要依据防灾减灾的要求，进行国家审计资源的整合，相应调整审计组织方式，调动一切积极因素，主要包括：协调国家审计、内部审计和民间审计三者之间的关系，进行审计资源整合；协调政府审计与民政、国土、水利、气象、财政等部门之间的关系，实现对国家审计的配合；协调审计机关与人大、党委、政府、政协之间的关系，实现审计范围、内容等的拓展；协调审计机关与纪检、监察、公检法等系统之间的关系，做好监督方式上的衔接。
4．充分发挥政府审计的“免疫系统”功能。审计机关还应加强对国家或区域层面防灾减灾政策体系的研究，通过审计监督职能作用的有效发挥，揭示和反映防灾减灾工作实施中的问题，有针对性地提出审计建议和改进措施，充分发挥“免疫系统”的预防性、揭示性和抵御性功能。例如，尽管GAO指出美国的IPAWS存在诸多问题，但综合来看，当前美国的突发事件预警与应急管理能力仍属全球领先。我国警报系统的经费投入相对不足，相关部门应视其具体情况考察是否采用及如何采用这些建议。GAO强调政府领导作用、加强报警系统开发和建设过程中的项目管理与报告、重视报警系统的集成和测试、培训IPAWS参与者并与相关方之间进行良好的协调、制定预警系统标准等做法可供我国借鉴。
（三）加强我国警报系统能力建设。
与美国类似，目前我国警报系统的建设和运作发挥了巨大作用，但仍存在一些问题，导致一些突发事项的社会危害未能及时得到控制。在舟曲当年发生的特大泥石流灾害发生之前，舟曲县境内建有一个长江上游滑坡泥石流预警系统二级站，但运行多年，设备陈旧，预警范围有限。巨量的生命和财产损失再一次警示：全国自然灾害的预警系统亟待再次升级，建立一个经济有效并履盖全社会的权威性的报警系统具有必要性和迫切性，它能最大程度地保证在突发事件发生前有效地进行报警或突发事件发生后减少损失。
1．加大警报系统设施的投入。受资金投入的限制，我国灾害预警监测网络不够健全，预测预报尚不够准确、权威、及时。由于警报系统网络投资高、使用频率相对较低，主要体现政府公众服务职能，完全依靠社会投入是不现实的。政府应设立专项资金，加大财政资金投入，提高资金使用效率，加强警报系统能力的建设。同时，要注意警报系统资金在各环节（开发、建设与运作）的分配比例并加强警报系统开发、建设和运行过程中的绩效审计评估，力争使有限的资金用到刀刃上。
2．重视警报系统建设和运行中的日常管理。2010年8月舟曲灾难来临时，当地政府拉响了防空警报，惊醒的居民不知发生何事，有的跑到房顶上看热闹，错过了逃生的宝贵时间，最终却被泥石流吞噬。因此要进一步完善警报系统日常管理和应急演练制度，加强警报系统人员新技术、新业务和新设备的培训，提高警报系统管理人员和保障队伍的技术能力和业务水平，提高警报系统的可靠性和权威性。同时，将国内外各种社会力量纳入突发事项预警体系，建立健全协调和联动机制，形成由政府、组织、公民等联合应对的网络，将预防与应急处置有机结合起来，力争实现早发现、早报告、早控制、早解决。
3．推进警报系统建设法制化进程。现有应急法律法规体系中，灾害预防的体制、机制界定还不够清晰。目前的应急警报系统分散在各部门和行业、中央和地方之间、城乡之间，同时，现行法规缺乏对警报系统的管理措施、启用程序的明确规定。因此，要积极推动相关法律法规的修订，出台警报系统体制、管理和运作的明确规定，保证警报系统的运行工作有法可依。（景东华 华金秋）
一、GAO的审计报告简介
（一）紧急警报系统（EAS）的局限性。
GAO发现，如果总统要发布一项国家警报，国家层面EAS的可靠性存在问题，主要有：
1．缺乏备选方案。PEP电台是总统发布警报的主要接收端，FEMA通过EAS的电话线路或卫星连接全国的35个PEP电台，进而向860个公共有线电话台发送国家警报。如果与PEP电台的连接失败，所有依赖于该连接的EAS参与者将无法接收到警报信息。
2．履盖面存在空白。PEP电台履盖面的空白阻碍了EAS警报信息的成功传送。一些广播站因为距离摇远，联系其对应的PEP电台存在困难。例如，缅因州的一些广播站根本没有被PEP系统所履盖，不得不从其他可选择的信息源（如商业电台）获得国家警报信息，这不是一个稳妥的选择。与PEP电台不同，商业电台没有必要花费额外的发电机和燃料来保证持续地跟踪警报信息。
3．缺乏测试和培训。2007年1月，FEMA实施了一次国家层面的EAS测试，结果3个PEP电台都无法接收和发送测试信息。此后，FEMA没有进行过国家层面的测试。另一个长期存在的问题是FEMA对EAS参与者没有进行必要的培训，包括EAS设备使用方面和草拟EAS信息方面。
4．警报信息传播到公众的方式存在局限。EAS主要依赖广播和网络等煤体传输警报信息，对发送手机短信方式不够重视。EAS的传输信息要到达不同类别的人群也存在困难。例如，警报信息只以英语发送，这对其他语种使用者是不公平的。
（二）FEMA在整合IPAWS系统的过程中受到限制。
1．IPAWS项目进展缓慢。IPAWS项目的最初目标是实现整个联邦、州和地方政府的公共警报和预警系统的现代化并进行整合。FEMA在实施IPAWS过程中取得一定进展并积累了一些经验，但相关项目进展缓慢，国家层面的系统报警能力至今没有显著改善。FEMA也未能依IPOAWS方案设定的时间表完成预定任务，导致IPAWS的许多功能指标没有达到设计要求。
2．IPAWS项目的组织管理对警报系统的整合产生了负面影响。
（1）IPAWS的项目计划和组织存在问题。IPAWS项目的目标自2006年实施以来已修改了3次，缺乏相对稳定性。从2007年初到2009年5月，IPAWS在系统的开发方面没有一个明确的执行计划和具体安排。同时，IPAWS项目办公室的组织关系频繁变更也影响了实施进度。IPAWS的项目主管和员工经常更换，人员的高流动性影响了IPAWS项目的顺利实施。
（2）IPAWS项目提供的信息不够充分。GAO发现，FEMA为IPAWS建立的管理体制不健全，FEMA和国土安全部（DHS）未能按规定报告IPAWS的详细进展和花费，GAO不能获得IPAWS的重要项目信息的定期报告，这些信息应详细说明系统投资的合理性，从而有助于增加项目的透明度，以便于联邦、州和当地政府的参与者理解并监督IPAWS的实施效果。
3．FEMA在实施IPAWS过程中协调不力。为了保证IPAWS的顺利实施，FEMA需要专门的知识和技能以及参与者的共同努力。鉴于IPAWS很大程度上依赖国家和地方警报系统，不少受访者认为需要改进IPAWS的规划，并认为发送公共警报时各级政府之间的密切合作是必要的。另据GAO的调查，州层面的多数受访者很少或几乎没有得到来自FEMA的信息，他们与FEMA很少或根本没有联系（或沟通），甚至还有一些受访者根本就不知道IPAWS。
二、对我国的启示
（一）审计机关应在防灾减灾中发挥积极作用。
我国是世界上自然灾害种类最多的国家，特别是2010年以来，我国自然灾害呈现出重大灾害频繁发生，灾害损失巨大的严峻形势，防灾减灾任务艰巨。着眼于灾难发生前的预防措施，是我国政府未来应对灾难的着力之处。受托经济责人关系是审计产生和发展的客观基础，政府审计的重要职能之一就是检查公共部门的受托管理责任（包括防灾减灾责任）的履行情况。由于存在政府“失效”、信息不对称以及官僚主义行为，政府在履行防灾减灾责任时往往受到很大的制约，更需要政府审计发挥其重要作用。政府审计是整个国家公共安全（包括民生安全、生态安全和经济安全）保障体系中监督保证系统的重要组成部分。刘家义审计长多次指出：“现代国家审计作为国家的‘免疫系统’，有责任更早地感受风险，有责任更准确的发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御‘病害’的建议。”事实上，在汶川大地震抗震救灾资金（包括灾害应急和灾后重建资金）管理过程中，政府审计的巨大作用尤为世人所瞩目。救灾资金的管理成为世人关注的焦点，政府审计第一次大张旗鼓地被推上前台，赢得了国内外的赞誉和尊重。但我国以往较重视救灾和恢复建设的经费投入，相对忽视灾前的防范工作，特别是在广大基层乡镇尤为明显。政府审计具有监督层次高、履盖面大，与被审计对象人权、事权、财权相分离的超脱特点，从而使国家审计具有独立性、权威性、综合性，兼备监督与服务功能，由此决定了审计机关在防灾减灾方面必然发挥其他部门或机构不可替代的独特作用。
（二）政府审计如何在防灾减灾中发挥积极作用。
1．树立科学的防灾减灾审计发展观。开展防灾减灾审计是我国政府审计急需拓展的新领域，为此需要依据科学发展观的工作思路，按照科学发展观的思想精髓和认知规律进一步探寻防灾减灾审计工作规律，把握防灾减灾审计的本质。刘家义审计长在《求是》杂志2010年第2期撰文指出：“要提高对重大事项的洞察力和应急处理能力。只有把握好审计工作所处的环境，面临的形势以及面对对象的不断变化，提高对重大事项的洞察力，增强敏锐性和预见性，才能在一些事项尚处在萌芽状态时，予以高度的警觉和重视，及早防范。”审计机关应在《审计法》，《突发事件应对法》、《防震减灾法》和有关法规政策的基础上，提高审计、审计调查和审计统计分析的质量，更好地发挥政府审计在防灾减灾中的积极作用。
2．总结国内外防灾减灾审计经验。我国审计机关在开展防灾减灾审计方面已进行了有益的探索。例如，审计署发布的2009年第7号公告《554座病险水库除险加固工程审计调查结果》对河北、山西等18个省（自治区）554座病险水库除险加固工程截至2008年底的建设进展进况进行了专项审计调查。目前我国的防灾减灾审计主要以对国务院所属应急部门、其他部委和地方政府管理或相关单位的防灾减灾专项资金的财务审计为主，对政府防灾减灾政府和绩效评估关注不够，在审计内容、方法、成果体现和利用等方面与发达国家存在差距。我国防灾减灾审计起步相对较晚，可以与开展较早的国家进行国际合作，借鉴其成功经验。除GAO的灾害警报系统审计外，美国GAO先后在防灾减灾方面发布了多个审计报告，内容包括国家应急管理预案、国家防灾和减灾情况、社区减灾和准备状况、森林防火情况等。例如GAO2007年的报告指出：“过去的自然灾害表明：采取行动减灾非常重要，对FEMA的减灾援助项目进行的成本效益抽样分析表明，每1美元的减灾支出可使社会平均减少4.2美元的净损失。虽然FEMA、其他联邦机构和利益相关者合作开展减灾活动，但目前减灾的做法是零散的，缺乏一个全面的国家减灾战略框架。GAO建议，FEMA应与其他有关联邦机构协商，建立一个国家综合性减灾战略框架，使灾前预防、救灾、灾后重建工作紧密配合。减灾战略框架的内容应包括：共同减灾目标；业绩计量和报告要求；总体框架中的具体活动的作用；联邦、州、地方机构和非政府利益相关者的角色和责任、资源分配规则。”
3．调整审计组织方式。我国审计机关经费和力量相对不足是客观事实，为此需要依据防灾减灾的要求，进行国家审计资源的整合，相应调整审计组织方式，调动一切积极因素，主要包括：协调国家审计、内部审计和民间审计三者之间的关系，进行审计资源整合；协调政府审计与民政、国土、水利、气象、财政等部门之间的关系，实现对国家审计的配合；协调审计机关与人大、党委、政府、政协之间的关系，实现审计范围、内容等的拓展；协调审计机关与纪检、监察、公检法等系统之间的关系，做好监督方式上的衔接。
4．充分发挥政府审计的“免疫系统”功能。审计机关还应加强对国家或区域层面防灾减灾政策体系的研究，通过审计监督职能作用的有效发挥，揭示和反映防灾减灾工作实施中的问题，有针对性地提出审计建议和改进措施，充分发挥“免疫系统”的预防性、揭示性和抵御性功能。例如，尽管GAO指出美国的IPAWS存在诸多问题，但综合来看，当前美国的突发事件预警与应急管理能力仍属全球领先。我国警报系统的经费投入相对不足，相关部门应视其具体情况考察是否采用及如何采用这些建议。GAO强调政府领导作用、加强报警系统开发和建设过程中的项目管理与报告、重视报警系统的集成和测试、培训IPAWS参与者并与相关方之间进行良好的协调、制定预警系统标准等做法可供我国借鉴。
（三）加强我国警报系统能力建设。
与美国类似，目前我国警报系统的建设和运作发挥了巨大作用，但仍存在一些问题，导致一些突发事项的社会危害未能及时得到控制。在舟曲当年发生的特大泥石流灾害发生之前，舟曲县境内建有一个长江上游滑坡泥石流预警系统二级站，但运行多年，设备陈旧，预警范围有限。巨量的生命和财产损失再一次警示：全国自然灾害的预警系统亟待再次升级，建立一个经济有效并履盖全社会的权威性的报警系统具有必要性和迫切性，它能最大程度地保证在突发事件发生前有效地进行报警或突发事件发生后减少损失。
1．加大警报系统设施的投入。受资金投入的限制，我国灾害预警监测网络不够健全，预测预报尚不够准确、权威、及时。由于警报系统网络投资高、使用频率相对较低，主要体现政府公众服务职能，完全依靠社会投入是不现实的。政府应设立专项资金，加大财政资金投入，提高资金使用效率，加强警报系统能力的建设。同时，要注意警报系统资金在各环节（开发、建设与运作）的分配比例并加强警报系统开发、建设和运行过程中的绩效审计评估，力争使有限的资金用到刀刃上。
2．重视警报系统建设和运行中的日常管理。2010年8月舟曲灾难来临时，当地政府拉响了防空警报，惊醒的居民不知发生何事，有的跑到房顶上看热闹，错过了逃生的宝贵时间，最终却被泥石流吞噬。因此要进一步完善警报系统日常管理和应急演练制度，加强警报系统人员新技术、新业务和新设备的培训，提高警报系统管理人员和保障队伍的技术能力和业务水平，提高警报系统的可靠性和权威性。同时，将国内外各种社会力量纳入突发事项预警体系，建立健全协调和联动机制，形成由政府、组织、公民等联合应对的网络，将预防与应急处置有机结合起来，力争实现早发现、早报告、早控制、早解决。
3．推进警报系统建设法制化进程。现有应急法律法规体系中，灾害预防的体制、机制界定还不够清晰。目前的应急警报系统分散在各部门和行业、中央和地方之间、城乡之间，同时，现行法规缺乏对警报系统的管理措施、启用程序的明确规定。因此，要积极推动相关法律法规的修订，出台警报系统体制、管理和运作的明确规定，保证警报系统的运行工作有法可依。（景东华 华金秋）
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