招标代理机构是具备相应专业资质，受招标人的委托，按照相关法律规定代为办理招标事宜的社会中介组织，其作用是帮助不具备编制招标文件和组织评标能力的招标人选择能力强、资信好的投标人，以保证招投标活动的顺利实施和工作目标的有效实现。招标代理制度的建立实施，为我国招投标市场的深入发展注入了强劲动力，打下了坚实基础。但由于我国现行的招标代理制度还不成熟不完善，实践中还存在一些突出问题。招标代理的领域十分广泛，如工程建设项目、政府采购项目、药品采购项目等等。本文结合投资审计实践和基建管理经验，以工程建设项目招标代理为例，谈一谈加强招标代理机构资质管理问题，发挥投资审计在促进完善国家招投标管理中的建设性作用。

    一、工程建设项目招标代理机构资质管理的现状及存在的问题

    我国现行工程建设项目招标代理机构资质管理机制最突出的特点就是国家发改委、住建部、商务部、工信部多头管理。具体情况如下表：


    审计发现，招标代理机构资质多头管理、分而治之的局面存在不少缺陷，带来诸多问题，主要表现在以下方面：
    一是相关证书名称用语不够统一规范。由于多部门分别管理，缺乏沟通协调，导致资质证书的名称用语不够统一规范。从上表可见，工信部颁发的“通信建设项目招标代理资质”中使用“资质”一词，其他三部委颁发的证书中均使用“资格”一词。笔者认为，资格认证强调的是准入门坎，是进入某行业或领域的最低要求，不应该划分级别；而“资质证书”则强调的是能力水平，注重对素质和能力的考评，因此可以划分为若干等级。从招标代理机构分级认证和管理的本意来看，相关证书名称中显然该用“资质”，而不是“资格”（下文中在表述此意时统一采用“资质”一词）。

    二是资质认证管理缺乏统一协调，且存在交叉重复。《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》（2007年建设部154号令）第二条规定“在中华人民共和国境内从事各类工程建设项目招标代理业务机构资格的认定，适用本办法。本办法所称工程建设项目，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装饰装修工程项目。本办法所称工程建设项目招标代理，是指从事工程的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备（进口机电设备除外）、材料采购招标的代理业务”。可见，建设部颁发的资质包含了除进口机电设备和通信建设项目以外的全部工程项目的招标代理业务，它与商务部和工信部颁发的资质一起，涵盖了全部工程建设项目的招标代理业务（以下统称为三部委颁发的工程建设项目招标代理资质）。但是这种分业管理、三部委分别出台资质管理政策的做法，容易造成突出本部门利益、忽视相关部门利益以及政策之间缺乏统一协调等问题。此外，不管是工程招标代理项目、进口机电设备国际招标项目还是通信建设招标项目，其中都有很多项目属于中央投资项目，按照《中央投资项目招标代理机构资格认定管理办法》（2005年国家发改委第36号令）的规定，从事这些项目的招标代理业务，应当取得国家发改委颁发的中央投资项目招标代理资格。这就造成了招标代理机构资质认证的交叉重复：对中央投资的工程建设项目而言，一方面是三部委颁发的工程建设项目招标代理资质，另一方面是国家发改委颁发的中央投资项目招标代理资质，是两者中的任何一个都可以代理？还是两者同时具备才可以代理？现行政策法规中没有明确规定。这就为招投标主体从自身利益出发选择适用法规留下了空间。

    三是资质认证条件差异较大，使不法分子投机取巧成为了必然。如果说资质认证管理的交叉重复为招投标主体选择适用法规留下了空间，那么，部门之间缺乏协调导致的资质认证条件差异较大的问题，就使部分不法主体投机取巧躲避监管成为了必然。以认证条件较高的中央投资项目招标代理资质和认证条件最低的工程（建设项目）招标代理资质为例，取得中央投资项目招标代理甲级资质，需要注册资金800万以上，从而人员50人以上（其中中级以上人员不少于70%），而取得工程（建设项目）招标代理甲级资质仅需要注册资金200万以上，从业人员20人以上（其中住建部注册执业资格人员10人以上）。审计发现，有些招标代理机构具备申请工程（建设项目）招标代理甲级资质的条件，但不具备申请中央投资项目招标代理甲级资质的条件，为了达到代理某中央投资工程建设项目的招标工作的目的，它们申请工程（建设项目）招标代理甲级资质，然后以该资质可以承担“各类工程的招标代理业务”为由，堂而皇之地取得该中央投资项目的招标代理权，并以此应对主管部门的检查。

    四是资质涵盖的范围存在空白。招标投标法规定“全部或部分使用国有资金投资或者国家融资的项目”属于必须招标的范围。国有资金既包括中央政府资金也包括地方政府资金，国家发改委36号令对中央投资项目招标代理资质的认证管理作出了规定，但该资质的适用范围仅限于中央投资项目，并不包括地方政府投资项目。对地方政府投资项目的招标代理机构如何选择的问题，现行政策法规没有明确规定，处于无法可依的状态。

    二、招标代理机构资质多头管理的原因分析

    一是由我国经济管理体制转型的特点所决定的。我国的经济管理体制是从计划经济向市场经济逐步过渡的。当前，计划经济管理的部门管理特征还一定程度地存在，同时，政府部门的机构设置和职责分工还不够完善。具体到工程建设项目监管领域，存在以项目性质划分部门职能的问题：建设、交通、水利、铁路、航空、信息化、外贸等众多行业主管部门分头对工程建设项目进行管理，理论上讲他们都有权对各自主管领域内的工程建设项目出台招投标管理政策，但这样做的弊端无疑是政出多门，规定千差万别。为避免这一问题出现，尽量做到统一规范，中编办《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》规定：“从事各类工程建设项目招标代理业务的招标代理机构的资格，由建设行政主管部门认定”；同时，考虑到进口机电设备等与工程建设相关活动的特殊性，意见同时规定：“从事与工程建设有关的进口机电设备采购招标代理业务的招标代理机构的资格，由外经贸行政主管部门认定；从事其他招标代理业务的招标代理机构的资格，按现行职责分工，分别由有关行政主管部门认定”。这就是进口机电设备和通信建设项目招标代理的资质另行规定，由三部委分别颁发工程建设项目招标代理资质的依据。    

    二是我国招标投标法的公法性质所决定。招标投标法第三条规定必须进行招投标的项目有三类：第一类是大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公共安全的项目；第二类是全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；第三类是使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。可见，第一类是根据项目性质划分的，第二、第三类是根据项目资金来源划分的。法律之所以这样规定，主要是考虑到招标投标法作为公法，其适用范围应当既涵盖政府投资项目又考虑保障公众利益的缘故。如果仅从项目内容上划分，不属于第一类但使用国有资金的工程建设项目则不能涵盖；反之，如果仅从资金来源上划分，第一类中由个人投资且关系到公众利益的项目将失去控制。因此必须从两方面加以要求和规范。受此影响，招标代理机构的资质管理也分为两大类：第一类依据项目性质，由住建部、商务部和工信部等三部委依据职责分工，分别颁发法规进行管理；第二类依据资金来源进行管理，即国家发改委36号令规定的“全部或部分使用中央预算内投资资金（含国债）、专项建设基金、国家主权外债资金和其他中央财政性投资资金的固定资产投资项目”，其招标代理机构的资质认定和管理由国家发改委负责。

    三、完善招标代理机构资质管理的建议

    一是加强政府部门对招标代理机构资质管理的协调配合。中编办《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》明确规定：“国家发展计划委员会指导和协调全国招投标工作，会同有关行政主管部门拟定《招标投标法》配套法规、综合性政策”，据此，建议国家发改委作为牵头部门，会同住建部、商务部、工信部等相关部门，采取联合发文的形式，对工程建设项目招标代理机构的资质管理作出规定，以加强政府各部门间的协作配合，避免目前分头管理中出现的资质等级类似但申请条件差异过大等问题。

    二是研究制定工程建设项目招标代理机构综合级资质。建议借鉴工程监理单位资质管理的经验，设立工程建设项目招标代理机构综合级资质，授予符合条件的顶尖级招标代理企业，允许其代理全部工程建设项目的招标业务。这样一来可以树立优势企业的品牌，帮助企业作大作强；二来也便于委托人选择优质的招标代理机构，减少考察比选等工作量。

    三是扩大中央投资项目招标代理资质的适用范围。建议将国家发改委颁发的中央投资项目招标代理资质更名为“政府投资项目招标代理资质”，明确其适用范围不仅包括中央投资项目的招标代理业务，也包括地方政府投资项目招标代理业务，起到规范地方政府投资项目招投标活动的作用。（亓国荣）

【关闭】    【打印】