浅析我国政府投资审计存在的法律问题
赵 珊（江苏省睢宁县审计局）
【内容提要】：政府投资审计的特殊性决定了其法律体系在审计工作实践中面临着许多值得思考和亟待解决的问题。本文主要从法律适用的冲突等问题进行思考分析，提出相应的对策及措施。
【关键词】：政府投资审计 法律法规 冲突分析 建议
近年来，随着政府投资规模增大，关系城市基础设施以及民生工程的政府投资项目建设也进入了一个快速发展的时期，政府投资项目审计监督工作也随之逐步深入。在开展投资审计的过程中，围绕着政府投资项目审计监督中法律的适用，执法主体的适合等问题产生了激烈的争论。
一、政府投资审计的含义及特点
“政府投资审计是指审计机关依据国家法律、法规和政策规定，对使用国家财政资金、国家银行和国外金融机构借款，国有企业自有资金、中央和地方各种基金以及各种集体经济组织投资的基本建设和技术改装项目实施的监督行为。”[1]它是国家对政府投资活动实行监控的一种重要手段，是我国审计监督体系的一个重要组成部分。
与其他审计业务相比，政府投审计有其鲜明的特点：一是专业性强。要求审计人员不仅具有财会知识，还要具备工程技术专业知识；二是审计范围广，内容全面。包括招投标审计、合同审计、工程全过程跟踪审计、竣工决算审计等；三是涉及面广，特别是大型国家建设项目，其投资大、建设周期长，建设过程涉及技术、经济、管理等各个方面，其中工程造价审计与各方面利害关系复杂，审计难度大。
需要特别注意的是，政府投资审计与其他审计业务相比在法律环境上也存在着较为明显的特点。“首先，投资审计的对象主要是基本建设项目，客观上决定了其审计内容多、技术经济性强，涉及的法律、法规范围较广；其次，随着我国对外经贸合作的不断加强，必然要引进国际上的通行做法和国际惯例，这也给政府投资审计带来许多法律方面的挑战。”[2]
二、现行政府投资审计依据的法律法规
固定资产投资政府审计所依据的法律、法规主要包括两方面：
（一）规范投资审计行为的审计法律规范。
1.《中华人民共和国审计法》
《中华人民共和国审计法》于1994年8月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，2006年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议修订通过，是依法审计最高层次的法律依据。修正后的《审计法》在第三章第二十二条明确规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”
2.《中华人民共和国审计法实施条例》
《中华人民共和国审计法实施条例》1997年10月21日中华人民共和国国务院令第231号公布， 2010年2月2日国务院第100次常务会议修订通过，是进行依法审计的第二层次的法律依据。其第三章第二十条规定“对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。”
3.《审计机关国家建设项目审计准则》、《建设项目审计处理暂行规定》、《政府投资项目审计规定》等部门规章
《审计机关国家建设项目审计准则》2001年8月1日以审计署令第3号发布。该准则定义了国家建设项目，扩大了国家建设项目审计的延伸，即“与国家建设项目有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购供货等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。”
《建设项目审计处理暂行规定》由审计署、国家计委、财政部、国家经委、建设部、国家工商行政管理局于1996年4月5日联合发布的，该规定规范了对在基本建设项目审计中查出的各类问题，如何进行处理、处罚。
《政府投资项目审计规定》2011年1月14日由审计署发布。对进一步提高投资审计质量，加强投资审计工作规范化、信息化建设和队伍廉政建设等提出了具体要求。
（二）规范投资项目的法规。涉及财政预算管理、投资融资管理、工程建设管理等多个领域，如《中华人民共和国招标投标法》、《建设程序管理若干规定》、《基本建设财务管理规定》等。
三、现行政府投资审计法律法规存在的问题
（一）政府投资审计中法律适用存在冲突。其中较为典型的案例为河南省沁阳铝电集团案。“1999年，因工程款延期不付，施工方河南某火电建设公司将沁阳铝电集团告上法庭。2000年10月，河南省高级人民法院作出宣判，沁阳铝电集团支付欠款3926.6万元及其部分利息632.5万元，并支付违约金1001.3万元。铝电集团败诉后，因领导班子变动，工程款一直未付。2002年4月，因对铝电集团总经理进行离任经济责任审计，延伸审计该工程，核减1888万元。铝电集团遂申请再审。省高院同意申诉。法庭上法院未采用审计机关作出的审计结论。2003年10月底，双方进行了最终调解：双方同意在一审判决的基础上，加上违约金、利息共计调减工程价款2450万元，较3年前一审判决的计算模式，河南省沁阳铝电集团少付河南某火电建设公司3250万元。”[3]但令建设方（沁阳铝电集团）和沁阳市审计局难以理解的是：审计结论的真实性、权威性不容置疑，为何在法庭上如此尴尬，不被采信？
从以上案例可以看出，政府投资审计主要涉及到两个关系。一个是审计机关依照《审计法》进行审计监督，与建设、施工等单位形成了行政法律关系。行政法律关系是行政机关依据职权进行监督管理而形成的，具有强制性，双方当事人地位是不平等的。另一个是建设单位和施工单位根据《合同法》签订经济合同，他们之间产生的是民事法律关系。民事法律关系体现平等互利原则，双方当事人是平等、自愿的。当这两种法律关系在工程造价上交叉时，就产生了法律冲突。面对这种法律冲突，法院在诉讼中的判决，往往将两个法律关系对立起来，使国有资产被“合法”地流失了。国家建设项目合同双方当事人中项目建设方代表的是国家利益，但建设单位能否真正行使好国家赋予的权力，在行政权力过程中是否会损害国家利益，是需要行政法律约束并进行有效监督的。由于合同涉及到国有资产，所以这种合同要遵循平等、自愿、诚信等原则外，还应考虑社会公益和国家利益，不能为个人利益而牺牲国家利益，即合同当事人的权利应限制在社会利益所允许的范围内。在建设项目法律诉讼中，许多施工单位为了维护自己的利益，对审计决定不服时，不是通过行政复议和行政诉讼途径进行救济，而往往是以合同纠纷为由，另行提起民事诉讼。人民法院在审理这类案件时，也往往撇开审计机关所作的审计决定，一味强调要尊重合同双方的平等自愿和意思自治，认为工程价款的确定应依当事人约定或人民法院委托中介机构的结论为准。
（二）政府投资审计的执法主体地位尴尬，审计决定执行难。2008年3月初，某县审计局对上一年度该审计机关依据法律、法规的授权对被审计单位做出的处理处罚审计决定履行情况进行监督检查。检查结果表明，审计决定执行率不到40%，多数审计决定遭遇到了被审计单位尤其是施工单位的抵制，他们无视审计决定的法律效力，拒绝执行或者变相不执行。
虽然《审计法》、《财政违法行为处罚处分条例》中规定审计机关为政府投资审计的执法主体，但对审计机关能否依据其他涉建法律法规的规定，对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为进行处理处罚的问题没有明确约定。“例如，在政府投资审计中，审计机关必然要对建设项目在建设管理、招标投标、工程价款、监理的执行等方面实施监督，但能否依据《建筑法》、《招投标法》、《合同法》、《土地管理法》和监理制度等规定进行处理、处罚，在执法主体和执法的方式、方法上存在争议。”[4]由于审计法规定审计监督的主体是国有投资或融资的项目建设单位，基建工程项目审计由于受审计管辖权的限制， 无法对施工企业进行处理处罚。虽然审计署于1996 年出台的《建设项目审计处理暂行规定》为审计处理处罚提供了依据， 但大多处理处罚的是建设单位。
面对这种局面，“由于立法上的欠缺，现行法律没有授予国家审计机关的审计强制执行权，只能就此向法院申请强制执行，或者向同级人民政府，或者提请有关主管部门在法定职权范围内依法处理。”[5]若向法院申请强制执行，由于涉及的程序较为繁琐及法官受到专业知识的限制缺乏对审计专业领域的了解等原因，实践中，审计机关难以申请法院强制执行审计决定。
（三）《审计法》及《审计法实施条例》中规定的国家建设项目审计内容较为抽象，界定的范围较狭窄。《审计法》中对审计内容的界定为“政府投资和以政府投资为主的建设项目”其规定过于笼统，《审计法实施条例》中虽然规定了审计机关应对国家建设项目的建设程序、资金使用、招标投标、合同管理、材料采购、工程结算和决算、工程质量、单位资质等方面进行审计监督。但后者的法律效力较低，并且它主要是规范审计机关如何开展工作，难以对涉建其他单位形成有效的约束，给政府投资审计工作的有效开展造成了较大的困难。
（四）体现依法治国精神、适应市场经济需要的审计公告制度亟待规范。根据宪法的精神和民主政治的要求，所有的国家资金、资产、资源为人民所有。人民将公有资金、资产、资源委托给政府部门管理、分配和使用，同时委托审计机关予以监督。人民作为政府部门受托责任的委托方，同时作为审计责任的委托方，享有通过审计结果对委托责任履行情况的知情权和监督权。为此，《中华人民共和国审计法》规定:审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。《审计法实施条例》则对审计结果公告的内容作出了更加明确的规定。因此，建立并推行审计结果公告制度，使维护宪法权威、保障人民当家作主权利的重大举措，是建设社会主义政治文明和法治社会的一项重要内容。
四、关于完善政府投资审计相关法律规章的建议
（一）“进一步健全和完善投资审计外部法律环境，进一步明确政府投资审计执法各环节中各相关部门协同配合的法律关系。”[6]完善投资审计外部法律环境不仅是审计监督的需要，也是相关部门完善自身管理的需要。一方面，国家立法机关应加快财政预算管理、投资融资管理、工程建设管理等领域的法制建设，提高出台法规的质量，使符合客观实际，要有针对性和可操作性，与经济发展相适应。另一方面，审计部门也应对审计发现问题提炼、深化，提出积极的改进意见，以推进法制建设，为改善法律环境发挥应有的作用。
（二）健全内部法律环境，保障审计机关投资审计的地位，完善投资审计处理规范。投资审计应以制度和法律的形式固定下来，作为政府投资项目竣工、决算、验收、交付使用的法定程序，明确、详细地规定审计机关投资审计的范围、内容和权限。目前一些地方政府已走在前列，如深圳立法规定：审计机关出具的审计意见书和做出的审计决定，应当作为投资项目竣工后财务结算和国有资产移交的依据，并对建设、设计和施工单位均具有约束力；杭州市人民政府也出台法规规定：纳入年度审计项目计划的国家建设项目，未经竣工决算审计，不得办理工程价款最终结算和竣工验收手续。制度上的安排和法律上的保障，是审计机关在投资审计领域充分发挥作用的重要保证。
在我国投资管理法律、法规不完善的情况下，审计部门更应该重视制订相应的规定，解决审计处理难的问题，以支持审计实践工作。鉴于目前投资审计处理规范陈旧、缺失的状况，完善现有的规定，制订新的规定显得很有必要。过程中应把握如下原则：一是与经济发展相适应，要根据形势的发展，推陈出新；二是要全面，应包括建设项目管理、工程建设管理方面、财务管理、资金管理等各方面违规行为的定性、处理；三是应注重实效，要达到惩治、制约的效果。
（三）“加快构建政府审计准则体系。科学合理的审计准则体系，能够帮助审计人员在业务开展过程中保持应有的职业谨慎并恰当合理地开展审计工作，从而提高审计质量，降低审计风险。”[7]审计署应加快政府审计准则体系的完善，在《审计机关国家建设项目审计准则》的基础上，总结各地审计机关开展固定资产投资审计的先进经验和优秀案例，结合通用审计准则的规定，为审计人员制定具有操作性的投资审计指南。各地审计机关应积极探索投资审计的路子，总结经验，在审计署制定的审计准则基础上，根据本单位开展固定资产投资审计的实际情况和需要，制定本单位的投资审计工作规范。
（四）积极推进审计结果公告制度。审计机关投资审计监督惩处难、执行难等问题，不是一朝一夕可以消除的。“公告审计结果是国际通行的惯例，在发达国家，审计工作的效果很大程度上取决于审计报告的公开性。”[8]将审计结果公告，使违规行为暴露于众目睽睽之下，本身就有警示作用。这无形中对相关部门施加了一种压力，促成其对存在问题的整改，是审计监督与社会舆论监督结合的有效途径。自2003年以来，审计署作为中央一级的审计机关，每年对预算执行审计结果和相关部门的整改情况进行公告，取得了较大成效，引起社会各界的强烈反响，但在地方，这项工作的开展却远远不如中央。从中央到地方，政府审计部门应积极推进审计公告制度，充分发挥社会舆论监督作用，走出现行投资审计处理、执行难的尴尬局面。
[1]中国内部审计协会著：《建设项目审计》，中国时代经济出版社2008年第3版，第9页。
[2]中国内部审计协会著：《建设项目审计》，中国时代经济出版社2008年第3版，第23页。
[3]李爱萍：《关于固定资产投资审计问题的法律思考》《中国审计》2006年第7期
[4]王世成 曲炜：《我国政府投资项目审计的行政法学思考》 《审计研究》2007年第6期
[5]郑超 高玉亮：《我国基层政府投资项目审计法律问题的思考》 《时代经贸》2008年5月第6卷
[6]张玉卿：《法律环境对固定资产投资审计的制约与对策》 《审计统计》2009年第6期
[7]张玉卿：《法律环境对固定资产投资审计的制约与对策》 《审计统计》2009年第6期
[8]张承宏：《投资审计法律风险与防范》 《审计月刊》2010年第4期
参考文献：
1. 沈珏 桑伟《政府投资审计的现状及对策》《华东经济管理》2004年8月
2. 胡建森《公权力研究立法权·行政权·司法权》浙江大学出版社2005第一版
3. 张承宏《投资审计法律风险与防范》《审计月刊》2010年第4期
4. 周山《固定资产投资审计中的法律探讨》[J]《中国审计》，2005年12期
5. 《审计机关国家建设项目审计准则》，2001年8月1日审计署令第3号发布
【关键词】：政府投资审计 法律法规 冲突分析 建议
近年来，随着政府投资规模增大，关系城市基础设施以及民生工程的政府投资项目建设也进入了一个快速发展的时期，政府投资项目审计监督工作也随之逐步深入。在开展投资审计的过程中，围绕着政府投资项目审计监督中法律的适用，执法主体的适合等问题产生了激烈的争论。
一、政府投资审计的含义及特点
“政府投资审计是指审计机关依据国家法律、法规和政策规定，对使用国家财政资金、国家银行和国外金融机构借款，国有企业自有资金、中央和地方各种基金以及各种集体经济组织投资的基本建设和技术改装项目实施的监督行为。”[1]它是国家对政府投资活动实行监控的一种重要手段，是我国审计监督体系的一个重要组成部分。
与其他审计业务相比，政府投审计有其鲜明的特点：一是专业性强。要求审计人员不仅具有财会知识，还要具备工程技术专业知识；二是审计范围广，内容全面。包括招投标审计、合同审计、工程全过程跟踪审计、竣工决算审计等；三是涉及面广，特别是大型国家建设项目，其投资大、建设周期长，建设过程涉及技术、经济、管理等各个方面，其中工程造价审计与各方面利害关系复杂，审计难度大。
需要特别注意的是，政府投资审计与其他审计业务相比在法律环境上也存在着较为明显的特点。“首先，投资审计的对象主要是基本建设项目，客观上决定了其审计内容多、技术经济性强，涉及的法律、法规范围较广；其次，随着我国对外经贸合作的不断加强，必然要引进国际上的通行做法和国际惯例，这也给政府投资审计带来许多法律方面的挑战。”[2]
二、现行政府投资审计依据的法律法规
固定资产投资政府审计所依据的法律、法规主要包括两方面：
（一）规范投资审计行为的审计法律规范。
1.《中华人民共和国审计法》
《中华人民共和国审计法》于1994年8月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，2006年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议修订通过，是依法审计最高层次的法律依据。修正后的《审计法》在第三章第二十二条明确规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”
2.《中华人民共和国审计法实施条例》
《中华人民共和国审计法实施条例》1997年10月21日中华人民共和国国务院令第231号公布， 2010年2月2日国务院第100次常务会议修订通过，是进行依法审计的第二层次的法律依据。其第三章第二十条规定“对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。”
3.《审计机关国家建设项目审计准则》、《建设项目审计处理暂行规定》、《政府投资项目审计规定》等部门规章
《审计机关国家建设项目审计准则》2001年8月1日以审计署令第3号发布。该准则定义了国家建设项目，扩大了国家建设项目审计的延伸，即“与国家建设项目有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购供货等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。”
《建设项目审计处理暂行规定》由审计署、国家计委、财政部、国家经委、建设部、国家工商行政管理局于1996年4月5日联合发布的，该规定规范了对在基本建设项目审计中查出的各类问题，如何进行处理、处罚。
《政府投资项目审计规定》2011年1月14日由审计署发布。对进一步提高投资审计质量，加强投资审计工作规范化、信息化建设和队伍廉政建设等提出了具体要求。
（二）规范投资项目的法规。涉及财政预算管理、投资融资管理、工程建设管理等多个领域，如《中华人民共和国招标投标法》、《建设程序管理若干规定》、《基本建设财务管理规定》等。
三、现行政府投资审计法律法规存在的问题
（一）政府投资审计中法律适用存在冲突。其中较为典型的案例为河南省沁阳铝电集团案。“1999年，因工程款延期不付，施工方河南某火电建设公司将沁阳铝电集团告上法庭。2000年10月，河南省高级人民法院作出宣判，沁阳铝电集团支付欠款3926.6万元及其部分利息632.5万元，并支付违约金1001.3万元。铝电集团败诉后，因领导班子变动，工程款一直未付。2002年4月，因对铝电集团总经理进行离任经济责任审计，延伸审计该工程，核减1888万元。铝电集团遂申请再审。省高院同意申诉。法庭上法院未采用审计机关作出的审计结论。2003年10月底，双方进行了最终调解：双方同意在一审判决的基础上，加上违约金、利息共计调减工程价款2450万元，较3年前一审判决的计算模式，河南省沁阳铝电集团少付河南某火电建设公司3250万元。”[3]但令建设方（沁阳铝电集团）和沁阳市审计局难以理解的是：审计结论的真实性、权威性不容置疑，为何在法庭上如此尴尬，不被采信？
从以上案例可以看出，政府投资审计主要涉及到两个关系。一个是审计机关依照《审计法》进行审计监督，与建设、施工等单位形成了行政法律关系。行政法律关系是行政机关依据职权进行监督管理而形成的，具有强制性，双方当事人地位是不平等的。另一个是建设单位和施工单位根据《合同法》签订经济合同，他们之间产生的是民事法律关系。民事法律关系体现平等互利原则，双方当事人是平等、自愿的。当这两种法律关系在工程造价上交叉时，就产生了法律冲突。面对这种法律冲突，法院在诉讼中的判决，往往将两个法律关系对立起来，使国有资产被“合法”地流失了。国家建设项目合同双方当事人中项目建设方代表的是国家利益，但建设单位能否真正行使好国家赋予的权力，在行政权力过程中是否会损害国家利益，是需要行政法律约束并进行有效监督的。由于合同涉及到国有资产，所以这种合同要遵循平等、自愿、诚信等原则外，还应考虑社会公益和国家利益，不能为个人利益而牺牲国家利益，即合同当事人的权利应限制在社会利益所允许的范围内。在建设项目法律诉讼中，许多施工单位为了维护自己的利益，对审计决定不服时，不是通过行政复议和行政诉讼途径进行救济，而往往是以合同纠纷为由，另行提起民事诉讼。人民法院在审理这类案件时，也往往撇开审计机关所作的审计决定，一味强调要尊重合同双方的平等自愿和意思自治，认为工程价款的确定应依当事人约定或人民法院委托中介机构的结论为准。
（二）政府投资审计的执法主体地位尴尬，审计决定执行难。2008年3月初，某县审计局对上一年度该审计机关依据法律、法规的授权对被审计单位做出的处理处罚审计决定履行情况进行监督检查。检查结果表明，审计决定执行率不到40%，多数审计决定遭遇到了被审计单位尤其是施工单位的抵制，他们无视审计决定的法律效力，拒绝执行或者变相不执行。
虽然《审计法》、《财政违法行为处罚处分条例》中规定审计机关为政府投资审计的执法主体，但对审计机关能否依据其他涉建法律法规的规定，对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为进行处理处罚的问题没有明确约定。“例如，在政府投资审计中，审计机关必然要对建设项目在建设管理、招标投标、工程价款、监理的执行等方面实施监督，但能否依据《建筑法》、《招投标法》、《合同法》、《土地管理法》和监理制度等规定进行处理、处罚，在执法主体和执法的方式、方法上存在争议。”[4]由于审计法规定审计监督的主体是国有投资或融资的项目建设单位，基建工程项目审计由于受审计管辖权的限制， 无法对施工企业进行处理处罚。虽然审计署于1996 年出台的《建设项目审计处理暂行规定》为审计处理处罚提供了依据， 但大多处理处罚的是建设单位。
面对这种局面，“由于立法上的欠缺，现行法律没有授予国家审计机关的审计强制执行权，只能就此向法院申请强制执行，或者向同级人民政府，或者提请有关主管部门在法定职权范围内依法处理。”[5]若向法院申请强制执行，由于涉及的程序较为繁琐及法官受到专业知识的限制缺乏对审计专业领域的了解等原因，实践中，审计机关难以申请法院强制执行审计决定。
（三）《审计法》及《审计法实施条例》中规定的国家建设项目审计内容较为抽象，界定的范围较狭窄。《审计法》中对审计内容的界定为“政府投资和以政府投资为主的建设项目”其规定过于笼统，《审计法实施条例》中虽然规定了审计机关应对国家建设项目的建设程序、资金使用、招标投标、合同管理、材料采购、工程结算和决算、工程质量、单位资质等方面进行审计监督。但后者的法律效力较低，并且它主要是规范审计机关如何开展工作，难以对涉建其他单位形成有效的约束，给政府投资审计工作的有效开展造成了较大的困难。
（四）体现依法治国精神、适应市场经济需要的审计公告制度亟待规范。根据宪法的精神和民主政治的要求，所有的国家资金、资产、资源为人民所有。人民将公有资金、资产、资源委托给政府部门管理、分配和使用，同时委托审计机关予以监督。人民作为政府部门受托责任的委托方，同时作为审计责任的委托方，享有通过审计结果对委托责任履行情况的知情权和监督权。为此，《中华人民共和国审计法》规定:审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。《审计法实施条例》则对审计结果公告的内容作出了更加明确的规定。因此，建立并推行审计结果公告制度，使维护宪法权威、保障人民当家作主权利的重大举措，是建设社会主义政治文明和法治社会的一项重要内容。
四、关于完善政府投资审计相关法律规章的建议
（一）“进一步健全和完善投资审计外部法律环境，进一步明确政府投资审计执法各环节中各相关部门协同配合的法律关系。”[6]完善投资审计外部法律环境不仅是审计监督的需要，也是相关部门完善自身管理的需要。一方面，国家立法机关应加快财政预算管理、投资融资管理、工程建设管理等领域的法制建设，提高出台法规的质量，使符合客观实际，要有针对性和可操作性，与经济发展相适应。另一方面，审计部门也应对审计发现问题提炼、深化，提出积极的改进意见，以推进法制建设，为改善法律环境发挥应有的作用。
（二）健全内部法律环境，保障审计机关投资审计的地位，完善投资审计处理规范。投资审计应以制度和法律的形式固定下来，作为政府投资项目竣工、决算、验收、交付使用的法定程序，明确、详细地规定审计机关投资审计的范围、内容和权限。目前一些地方政府已走在前列，如深圳立法规定：审计机关出具的审计意见书和做出的审计决定，应当作为投资项目竣工后财务结算和国有资产移交的依据，并对建设、设计和施工单位均具有约束力；杭州市人民政府也出台法规规定：纳入年度审计项目计划的国家建设项目，未经竣工决算审计，不得办理工程价款最终结算和竣工验收手续。制度上的安排和法律上的保障，是审计机关在投资审计领域充分发挥作用的重要保证。
在我国投资管理法律、法规不完善的情况下，审计部门更应该重视制订相应的规定，解决审计处理难的问题，以支持审计实践工作。鉴于目前投资审计处理规范陈旧、缺失的状况，完善现有的规定，制订新的规定显得很有必要。过程中应把握如下原则：一是与经济发展相适应，要根据形势的发展，推陈出新；二是要全面，应包括建设项目管理、工程建设管理方面、财务管理、资金管理等各方面违规行为的定性、处理；三是应注重实效，要达到惩治、制约的效果。
（三）“加快构建政府审计准则体系。科学合理的审计准则体系，能够帮助审计人员在业务开展过程中保持应有的职业谨慎并恰当合理地开展审计工作，从而提高审计质量，降低审计风险。”[7]审计署应加快政府审计准则体系的完善，在《审计机关国家建设项目审计准则》的基础上，总结各地审计机关开展固定资产投资审计的先进经验和优秀案例，结合通用审计准则的规定，为审计人员制定具有操作性的投资审计指南。各地审计机关应积极探索投资审计的路子，总结经验，在审计署制定的审计准则基础上，根据本单位开展固定资产投资审计的实际情况和需要，制定本单位的投资审计工作规范。
（四）积极推进审计结果公告制度。审计机关投资审计监督惩处难、执行难等问题，不是一朝一夕可以消除的。“公告审计结果是国际通行的惯例，在发达国家，审计工作的效果很大程度上取决于审计报告的公开性。”[8]将审计结果公告，使违规行为暴露于众目睽睽之下，本身就有警示作用。这无形中对相关部门施加了一种压力，促成其对存在问题的整改，是审计监督与社会舆论监督结合的有效途径。自2003年以来，审计署作为中央一级的审计机关，每年对预算执行审计结果和相关部门的整改情况进行公告，取得了较大成效，引起社会各界的强烈反响，但在地方，这项工作的开展却远远不如中央。从中央到地方，政府审计部门应积极推进审计公告制度，充分发挥社会舆论监督作用，走出现行投资审计处理、执行难的尴尬局面。
[1]中国内部审计协会著：《建设项目审计》，中国时代经济出版社2008年第3版，第9页。
[2]中国内部审计协会著：《建设项目审计》，中国时代经济出版社2008年第3版，第23页。
[3]李爱萍：《关于固定资产投资审计问题的法律思考》《中国审计》2006年第7期
[4]王世成 曲炜：《我国政府投资项目审计的行政法学思考》 《审计研究》2007年第6期
[5]郑超 高玉亮：《我国基层政府投资项目审计法律问题的思考》 《时代经贸》2008年5月第6卷
[6]张玉卿：《法律环境对固定资产投资审计的制约与对策》 《审计统计》2009年第6期
[7]张玉卿：《法律环境对固定资产投资审计的制约与对策》 《审计统计》2009年第6期
[8]张承宏：《投资审计法律风险与防范》 《审计月刊》2010年第4期
参考文献：
1. 沈珏 桑伟《政府投资审计的现状及对策》《华东经济管理》2004年8月
2. 胡建森《公权力研究立法权·行政权·司法权》浙江大学出版社2005第一版
3. 张承宏《投资审计法律风险与防范》《审计月刊》2010年第4期
4. 周山《固定资产投资审计中的法律探讨》[J]《中国审计》，2005年12期
5. 《审计机关国家建设项目审计准则》，2001年8月1日审计署令第3号发布
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