代建制下跟踪审计浅析
贺荷（江苏省徐州市审计局）
摘要：代建制是在政府进行投资项目建设时为了更好地解决建设资金和项目管理的问题而产生的，这种模式下将政府投资项目的投、建、管、用分离，通过具有专业知识的团队对工程项目的管理，达到进度、质量、投资三大控制的最佳结合点；通过抓住建设过程中的每个重点步骤和环节来进行控制，防止贪腐现象的发生，有效降低建设工程的“三超”现象发生的几率，但这种模式也存在着不足。本文从政府代建制的SWOT分析入手，进而论述在对政府投资项目实施跟踪审计的必要性及在代建制下如何实施跟踪审计。
关键词：代建制 跟踪审计
一、代建制的产生与发展
代建制的前身实际上是美国的工程项目建设经理制，经过理论与实践的发展演变而来。工程项目建设经理制是指业主通过委托一名专业的项目建设经理来负责该项目建设工作的管理，项目建设经理在业主授权或委托范围内作为业主的代理人开展建设工作。主要包括：项目前期规划、可行性研究、勘察设计、招投标、施工、竣工验收等相关管理工作。在美国，这种建设管理方式已有近百年历史，形成了比较成熟的市场化的项目管理市场。
在我国，政府为了进一步推动和加快国家和各地区的经济社会发展，为了满足社会的文化、生活、政治、国防等多方面的综合考虑和需求，由政府通过财政投资等方式，在社会基础性设施、卫生教育环境的提升、人们居住环境的改善等方面进行项目的建设。这些政府财政投资的项目，投入产出是社会共有和集体消费的公共产品，产权主体具有不明确和广泛化的特点，在投资、建设、管理的过程中很容易出现管理失职、腐败等行为，造成国家财政性资金的浪费和流失。因此，与一般工程不同，政府投资建设项目的基本目标有三个：一是公平目标，包括向所有竞争政府投资建设项目的投标者提供相同的机会，杜绝腐败，坚持建设过程的公正和透明；二是效率目标，通过项目的建设促进社会资源的高效配置；三是经济目标，尽量在合理的投资额度内交付建设成果，促进国家或地区的经济增长。
近几年来，随着投资体制改革的深入，在政府投资领域中推行实施代建制的省市已越来越多，全国绝大部分地区都开始了代建工作的积极探索，取得了良好的经济效益和社会效益。代建制的推行，克服了传统政府投资项目管理模式下不够重视的弊病，并提高建设阶段的管理的专业化水平，在保证工程预期效果的前提下，提高投资的效益；实现投资与建设、使用相分离，提高建设管理的专业化水平，减少工程领域一致被诟病的概算超估算、估算超概算、概算超预算的三超现象；减少传统体制下政府行政的干预程度，以免因此带来的众多弊病。
二、代建制的SWOT分析
SWOT分析方法， 就是将与研究对象紧密相关的各种优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）、机会（Opportunities）、挑战（Threats）进行综合分析，寻求出发挥优势因素，克服弱点因素，利用机会因素，化解威胁因素的办法。
（一） S-优势分析。
1．高效管理、节约成本。一般代建项目大多都是非盈利项目，所以能够较好地控制项目的进度、投资和质量，可以很大程度上的避免违法违规行为的发生；又因为项目的利益和管理人员自身的利益相对分离，就会在为政府把关和节约项目成本等工作时责任心变强。形成了建设、管理、使用的一体化，从而从根本上解决了政府投资项目中存在的“临时项目业主”的问题；政府直接核查项目资金，防止建设项目管理费支出超出可控的范围；此外集中的管理模式，避免了项目管理机构的冗余度，是有限的管理资源得到合理的配置，从而节约了成本。
2．管理机制集中。政府投资工程采用集中管理、统一调配的制度，在这种规模效应的作用下会方便政府部门之间的沟通和协调，这样可以从根本上解决政府投资项目建设单位特别是工程发包分散难以管理的多年以来头疼问题。并且工程的勘察、设计、施工和设备采购等工作的招标人或发包人不再是临时性的监管机构或使用单位，也不是各级各部门的主管单位，而是专业化的代建组织。
3．高效地贯彻国家政策，遏制腐败。政府组建的代建机构能够比较准确地贯彻国家政策和政府的意图，以较大的决心落实政府对代建项目的具体要求，以公正的立场、科学的态度开展代建工作；财政、审计、决策等部门对资金使用和工程变更实行多方位监督，并且由于代理关系的长期性，可尽量发挥监控的效果，可以有效遏制腐败现象。
4．责任分工明确。代建中心属政府下属机构，受政府的委托实行管理，组织完整持久，具备很强的专业化项目管理水平，并采用问责制，这样有利于落实进度、投资、质量责任的终身制。
（二） W—劣势分析。
1．政府集中代建成本、效果难以衡量。代建中心属政府组织，下属管理人员的福利待遇、行政管理经费等相对社会性质的咨询单位较高。并且由于代建中心与上级建设监管部门同属政府组织，管理人员的预算和监管难以有效实施，从而会造成工程造价难以准确地估计。
2．组织协作困难，专业化职能受限制。政府集中代建模式将项目分解成不同的任务，分配给不同的执行者，并由特定的管理者监督和确保执行者的工作效果和效率，从而形成了面向职能的层状管理模式。管理层次比较多降低了各级部门的反应速度，有可能造成各部门为追求部门目标而不重视整体目标。
3．政府代建制缺乏激励约束机制。政府组建代建中心，可能造成失去降低成本、提高效率的工作激情和动力，行政上的激励和约束往往对于在政府机关工作多年的人员来说起不到效果，缺少对投资控制的内在约束动力。并且由于政府机构的非盈利性，这就可能造成机构内部组织腐败、工作效率降低。
4．政府代建制是一种政府强制性实施在项目上的管理模式，并没有参与市场竞争，不能在整个市场下通过优胜劣汰机制，达到社会资源有效配置的目的。
（三） O—外部机遇分析。
1．项目的多样性。采用政府集中代建模式的建设项目繁多而复杂，很难在建设目标、参与对象等方面找到交集，需求上的差异更使得代建工作流程需要具备一定的可变性。正如上文提到过，政府投资项目的不断增加，采用政府集中代建模式的项目数也会相应增多，即使是同一类项目，也由于其管理目标和需求的不同，项目管理的多样性特征也更加凸显出来。
2．目标的多元化。政府集中代建模式管理的对象大多是为社会公众服务的公共建筑，这使得代建管理与企业的管理有本质的区别。企业的管理追求“利益最大化”，而政府作为公共服务建筑的建设者，更主要强调预期的目标和政府对社会公众的责任。政府集中代建模式实施的目的很多。既要求有效控制投资、提高效益、预防腐败，还要最大限度地满足公众需求，维护公共利益，使效率与效益有机结合。而且有时在对效率和公平进行衡量取舍时，可能公平更为重要。
3．管理的层次性。这个层次性主要体现在两个方面：政府集中代建项目管理的体制设置和内部具体的项目管理上。从体制上，作为委托人角色的政府部门和公众是位于最顶层，项目的建设情况，单个项目的效率、效果、公平等的实现情况都是他们关注的主要重点；而政府监管部门则从某一功能角度对项目建设进行监督管理；作为代建机构，那就主要关注代建项目的具体的实施管理工作；施工单位、设计单位、监理单位等则主要负责具体合同的履约。此外，在政府集中代建机构的内部，多个代建项目可以被分解成多个任务，从而也使得代建管理具有了层次性。
4．环境的开放性。政府集中代建项目管理必然和外界环境发生千丝万缕的联系，例如国家及地方政府的政策法规、项目所在地的风俗特色等。这些多变不可控的因素在一定程度上增加了政府集中代建项目的难度。在项目建设过程中，工程变更等是不可避免的内部环境变化，这就要求政府集中代建项目管理处在不断动态变化的环境中。所以说，环境的变化十分开放，给政府集中代建项目管理造成不可控等因素。
5．众多的参与者。在政府集中代建多项目管理模式下，每个项目都要依据全寿命周期的各个过程依次实行。在全寿命周期中可能参与或监管的部门有发改委、规划局、国土局、财政局、建设局、林业局、地震局、环保局、档案局、招投标交易中心等。项目本身的参与者有代建机构、业主单位、勘察设计单位、审图中心、招标代理方、造价咨询机构、施工单位、监理单位等。在政府集中代建项目管理中，人起着主导作用，由于不同人具有不同的思想、意识、性格、作风等，造成了参与者越多，项目管理工作就会变得越复杂。
6．信息的复杂性。每个项目在正常运行中都会遇到报审、设计、招投标、造价、进度、质量和投资这些工作环节，并且会有各色各样的人员参与进来。而且项目管理贯穿项目全寿命周期的全过程，产生了繁多而复杂的项目信息，例如：报告、图纸、合同、软件、照片、摄像等文档或数据。而且随着项目数量的增多，信息量会相应成倍地增长。因此，繁多复杂的信息和数据使得项目中参与者之间的信息交流也变得复杂起来。
（四） T—外部挑战分析。
1．缺乏相关法律法规的保护和约束。我国相关的法律法规，如建筑法、招标投标法、政府采购法等，内容较全面，但针对性不强。而且代建单位的地位还没有法律加以明确，国家的法律、法规对于代建制及其相关概念还没有一个明确、统一的定义。虽然全国大部分地区都颁布了有关代建制的管理规定，但相关规定和定义都不一致，这就造成代建制存在诸多法律问题的现实状况。因此，在代建项目实施过程中，代建单位的责权利不明确，只能在不断尝试；在对代建单位进行绩效评估时，由于没有法定的依据，不能很好的对其进行相应的奖惩或激励。又因为其工程管理业绩无法登记，因此对其考核、升降级都无法按实进行。代建单位由于没有项目法人这种法律地位，造成很多工作的困难。例如：竣工验收单只有勘察、设计、施工、监理、建设这五家单位签字盖章的地方，未给代建单位预留位置。综上所述，代建制的相关法律法规亟待完善。
2．代建行业总体素质不高。我国实施代建制的时间不长，代建单位的经验不多、管理水平偏低、综合协调管理能力较弱。这是政府试点且强制实行的体制，造成代建行业并没有经历市场竞争淘汰，相关代建人员可能是东拉西凑来的临时组成代建项目管理机构，这就造成他们个人的知识体系不完整，缺少复合型人才。另外，代建组织容易形成垄断，缺乏降低成本和提高效率的动力，如政府内部组织僵化、管理不透明，易滋生腐败。
3．代建人的法律地位没有得到认可。由于代建人履行职责的相关法律还没有健全，各级政府和建设相关各方的对代建的认识支持不够高，造成了很多问题和困难。如代建制要求代建人应当作为项目建设期间的法人，但实际却没有给予代建人相应的权力。由于国家目前没有相对统一的“代建制”管理办法，部分地区在颁布有关暂行规定或管理办法时，并没有对代建单位的企业资质企业管理人员的执业资格作出相应的约束。
4．服务费取费标准有待确立。对于代建单位的行业服务取费标准，国家尚无严格的规定。可以依据的有财政部2004年出台的《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》 。其中规定“建设单位自行确定项目代建单位和政府设立 （或授权）产生的代建单位，其代建管理费由同级财政部门根据代建内容和要求，按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定，并计入项目建设成本”。
三、代建制下政府投资项目实施全过程跟踪审计的必要性
政府投资建设项目的传统竣工决算审计是事后审计，在审计工作中发现大量的国家资金、资产损失浪费，取得了一些成绩，但同时这种以事后审计为主的审计，事前预防和事中控制却很少涉及，不能真正的审计建设全寿命周期，对宏观决策的支持程度不大。这些缺陷带来了传统的审计工作模式较高的风险性以及审计作用难以起到很好作用等问题，这是传统审计模式无法轻易改变的。相比较而言，建设项目的跟踪审计克服了传统审计中遇到的不同的问题，受到了政府投资主体的关注。同时国家也以政府文件等形式对此做出了很多建议和规定，先后提出有：“对重大项目要进行专项审计和跟踪审计”；“要求审计工作按照《审计法》对国家拨款的大中型项目进行专项审计以及跟踪审计”；“对财政性资金投入较大或者关系国计民生的国家建设项目，审计机关可以对其前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审计”；国家审计署明确提出“积极探索跟踪审计，对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计”等相关政策。因此，跟踪审计的研究和探索成为了一项有发展前景的工作。
（一）跟踪审计的创新。
1．审计目标的创新。跟踪审计这种新型审计方式要求审计监督部门工作的内容包括了政府投资项目的全寿命周期，要实施全过程、综合性的监督工作。审计项目的工程支出是否真实、合法只是其审计的重要目标之一，其最终目标在于实现项目的工程支出和建设管理的总体效益。相对于传统审计中政府投资项目竣工决算审计只是针对工程造价的审核，跟踪审计的目标呈多样性趋势，包括多方面目标，具有综合性的特点。
2．审计内容的创新性。跟踪审计在项目建议阶段就开始介入，包含了传统审计过程中的事前、事中和事后审计过程，并根据规定的审计方案对实际工程按需要进行多次审计，审计内容包括建设项目投资决策流程、工程造价、资金的拨付与使用、项目的管理及项目后评价等，相对于传统审计中政府投资项目竣工决算审计只是针对竣工后的审计，具有一定的综合性和动态性，体现了全过程的特点。
3．审计方式的创新性。跟踪审计是一种创新的审计方式，它使审计部门在项目竣工决算审计过程中摆脱了取证手段落后、取证可信度低的尴尬局面，并对政府投资建设项目实施全过程、全方面的监督审计。尤其是对决策的准确性、合理性，管理的及时性等起到重要作用，这就充分体现了跟踪审计工作的重要作用。审计方式按地点不同一般分为送达审计和就地审计两种，跟踪审计就是一种更准确的、更全面的就地审计方式。审计人员实时跟踪项目实施程序，并在现场获取第一手审计资料。
4．审计方法的创新性。跟踪审计工作对象的实时变化决定了审计方法的创新需求。在传统审计中，建设项目竣工决算审计多采用计算工程量和检查定额的方法，但是跟踪审计的方法更具有多样性：不仅有传统的、通用的财务审计的方法(如顺查法、逆查法、详查法、抽查法等)，还增加了一些经验方法，如分析法、系统论、论证法、评价法，模糊综合评判法等。审计人员必须审时度势，按照跟踪审计的内容、对象制订不同的审计方案，选择适当的审计方法才能因地制宜。
（二）代建制下政府投资项目实施全过程跟踪审计的必要性分析。
1．经济快速发展和建设项目投资的力度是跟踪审计发展的原动力。随着我国经济健康稳定快速发展，国家投资的特大型重点建设项目不断出现，这些项目能否顺利建成并发挥建设预期效果，直接决定了国家有限资源配置的效果和生态环境的保护情况，进而很大程度上对国计民生造成影响。因此，为了降低国家重点建设项目投资风险，保证投资效益，就需要在传统投资审计欠合理的基础上，创新审计方式，把审计的节点提前。由于大多是关系到国计民生的特大型投资项目或重大基础设施项目，从而建立全寿命周期的跟踪审计监督机制就迫在眉睫了，从而能及时发现工程建设中投资、质量等问题并加以改进。
在大兴土木的年代，被审计的对象除了政府投资公司、建设局、交通局等相关单位外，还扩展到一些国家大中型企业、外资企业等单位。审计的对象除了建设单位、施工单位之外，还涉及了大量监理单位、工程咨询单位甚至设计单位。这些项目的审计成果搜集形成了大量的历史数据、经验数据和经济指标，为跟踪审计提供了必要的项目数据、经验的积累。
2．跟踪审计能加快代建制的发展和进步。作为一个具有历史特色的发展中国家，我国目前的建设领域还存在不少违规违法现象。例如：个别干部违法干预工程招投标环节；一些主管部门擅自改变土地用途、提高建筑容积率；一些施工单位违法围标、串标，非法转包和多层分包；部分单位在未征得同意的情况下就暴力征地、暴力拆迁、严重损害了群众的切身利益，从而造成严重的社会不良影响；有些地区的政府领导随意乱上建设项目，乱搞“政绩工程”和不符合质量验收标准的“豆腐渣”工程，这也严重威胁到国家和人民生命财产安全。建设领域存在以上这些严峻的现状，传统审计被淘汰是一大趋势，这一领域的研究者如今最重要最迫切的就是要对审计模式进行改革创新，使传统的审计模式向跟踪审计模式又快又好地更替和发展。
任何一项好制度的出台，必须要认真彻底地执行到位，否则这项制度将会失去存在的意义。因此，代建制管理模式在政府投资项目中的运用需要跟踪审计来不断促进和推动。由于历来管理人员对于固定资产投资项目或者基本建设项目己经形成了固定的思维模式和套路，大多都是通过传统的项目管理模式开展工作的，虽然引进了代建制这种新方式、新概念、新想法，但在实际的项目管理过程中难免会走老一套的管理路子。传统的审计模式造成：审计人员无法亲自到现场实际核实与确认审计信息的准确性，尤其是那些隐蔽的分部分项工程，由于数据的差异性可能会导致审计结论的偏差，这不仅影响了审计有效性的实现，审计本身还承担着巨大的风险。选择跟踪审计这种新型方式，是改革建设项目审计方式的必然要求，这种方式可以在项目实施中不断发现和纠正管理者和施工者的工作问题，从而更好推进代建制管理模式的应用和发展，最终使政府投资项目建设事业不断地完善壮大。在跟踪审计方式的不断研究探索过程中，会不断地发现代建制模式从本质到应用上的不足，例如：代建单位法律定位问题，代建单位取费问题等。审计模式迫切需要人们深入地思考代建制模式从本质到应用上的各种不足和问题，这就要求制度的制定者和执行者需要不断分析搜集意见并进行深入的修正。
3．国家审计的发展需要跟踪审计的不断深化。跟踪审计是传统审计方法在不断适应环境发展过程中矛盾不断解决的成果，是在传统审计方法的基础上创新出来的。跟踪审计的产生和发展完善的动力主要来自群众百姓对政府投资透明度的知情权、市场的要求、政府对规范建设市场的政策要求。
随着审计结果公告制度的推行，审计的社会效应越来越凸现出来，民众对审计的认同和关注不断提高，会以各种形式试图了解项目进展及审计结果等情况。来电来信要求审计部门解决问题、查清事实真相，提高政府工程审计结果公告力度和深度，这些广大民众的需求建议逐渐成为政府急需解决的问题。另一方面，新闻媒体也不断报道审计工作，保证了政府政策的落实和审计结果的公开性。我国形成的民主意识环境也为跟踪审计提供了巨大的市场需求。
4．跟踪审计有助于促进项目建设的规范管理。实际政府投资项目，在管理过程中的丑恶的舞弊、渎职现象比较严重，假签证、假变更、假发票等现象不断涌现。从流程上来看，跟踪审计很好的避免了事后审计的诸多缺陷。审计人员可以全方位、全过程地参与到项目建设的各个环节中来，可以及时准确的发现项目中的遗漏和弊病，以便从多角度提出审计意见和建议，从而更好地帮助建设单位加强项目管理。
5．跟踪审计可有效提高建设项目的投资绩效。跟踪审计实质是建设寿命周期的全过程的多阶段审计，包括了经济性审计、效率审计和效果审计。采取跟踪审计的模式，审计人员可以快速地边发现问题边改进，真正地实现投资控制、质量控制和进度控制这三大目标的协调统一。
此外，政府投资项目机构繁多，不同的官职功能重复，管理效率极低也是项目建设过程中的一个问题。在中国的官场，官本位思想十分盛行，很多“面子工程”和“政绩工程”在政府投资项目中大行其道。“代建制”这种新型模式引入后，机构部门设置会大为精简，强调效率和规模并存。审计监督就成为了组织机构监管的保障，能够尽可能地让政府官员不会插手到具体项目建设中来，同时为有资格、有水平、有技术的代建单位提供广阔的、自由的、高效率的工作环境，因此，代建人可以运用专业的知识和专门的技能去解决建设中所遇到的问题。这样政府投资项目的管理水平、管理效率、廉洁程度都会大大地提高。此外，跟踪审计也可以在项目决策、立项阶段就过滤掉一些不必要的“面子工程”和“政绩工程”。同时将先进科学的现代审计方式方法应用到对政府投资项目管理过程中来，例如资金运行情况、各单位的财政财务收支情况等都可以进行专门的审计监督，从而改善了政府历来糟糕的投资管理状况，提高政府投资的公众满意度和项目效益度。所以，加强政府投资项目审计监督是必要的。
6．有助于从源头上遏制投资领域的腐败行为。在跟踪审计过程中，由于审计人员一开始就介入到项目建设的关键环节，对全寿命周期进行监督和检查，从而比那些事后监督更能预防腐败的滋生和蔓延。
政府投资项目历来都是腐败的来源地，由于项目建设规模大、周期长、行贿和三超现象及其普遍；再因为项目的利益参与方、涉及方众多，这些各方利益体容易合谋，形成利益团体；项目的涉及面广，牵涉到参建和非参建各方的利益也大，以利益为出发点的意见不容易统一，而且在市场化激烈竞争的大环境下，政府投资项目极易滋生和蔓延腐败。一般情况下，大多政府投资项目都是由国家或地方政府部门组织的，官员的权力容易渗透到工程组织中，消极寻求权力寻租，以捞取个人利益。由于工程项目涉及面广，所用的专业知识和技能复杂，一个组织机构往往不能独立地高效地完成审计工作，因此就造成了多头管理，在客观上给了让腐败分子钻空子的机会。审计监督就有利于防止腐败案件的发生，特别是当采用全寿命周期的跟踪审计方式，从项目立项跟踪审计到竣工决算甚至到保修工作，从根本上竖起了一块巨大的防腐墙，使那些妄想贪赃枉法之人受到警示和惩治。此外，必须注重以前政府投资项目建设过程中的腐败多发点，跟踪审计时就要更注重对这些关键点的审计，严防相同的腐败案件多次重复发生。
四、代建模式下政府投资建设项目跟踪审计的重点内容
（一）项目前期准备阶段的跟踪审计主要内容。检查项目前期相关的审批文件。包括项目建议书、可行性研究报告、批准概算、环境影响评价等文件。检查建设规划许可、用地批准、施工许可证、环保及消防审批、项目设计等文件。检查初步设计概算、施工图预算，及其编制依据及采用规范、标准。检查建设项目勘探、设计、施工、监理、采购、供货等单位的确定是否合理合法。检查与各建设项目相关单位签订的合同条款与招标文件和投标承诺是否一致，是否存在阴阳合同。检查征地、拆迁补偿费是否到位。有无损害拆迁人和被拆迁人的利益。
（二）项目实施阶段的跟踪审计主要内容。检查履行合同情况：检查合同各方是否认真履行合同条款，有无违法转包、分包情况。检查项目概算执行情况：检查有无超概算和不按概算的规定私自购置固定资产，或者虚列工程成本等问题。检查月度工程结算资料：检查月度工程结算资料是否报送及时，监理和建设单位是否严格把关工程计量及计价，工程设计变更、施工现场签证手续是否合规、及时、完整、真实。必要时对监理单位签证的工程计量、审批的工程结算、签署的工程变更、处理的工程索赔是否真实、合理进行抽审，促使监理和建设单位认真履行职责检查物资、设备采购情况：检查建设单位编制的工程物资供应计划，建设单位与供应商或生产厂家签定的工程物资采购合同以及采购物资的价格、质量、付款方式是否与订货合同相符，建设单位购入工程物资的核算是否真实、可靠、完整，成本计算是否正确。检查工程项目会计核算和财务管理：检查项目单位是否按照有关规定和进行工程项目的会计核算和财务管理。检查建设资金使用和管理情况：检查建设资金到位是否及时，有无大量资金闲置、停工待料现象；检查建设资金是否专款专用。对往来资金数额较大预付的工程款加强监督。
（三）项目竣工决算阶段的跟踪审计主要内容。检查竣工决算的准确性和财务证据的完整性。检查工程物资的财务处理制度是否符合规定。检查待摊投资的真实性、合法性。检查建筑安装工程投资真实性、合法性。检查建设项目交付使用资产，检查尾工工程。探索对建设项目投资效益审计，分析影响投资效益的各种因素。（贺荷）
参考文献
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[6]朱焱.政府投资项目跟踪审计研究-以常州市为例[D]. 上海交通大学，2011
关键词：代建制 跟踪审计
一、代建制的产生与发展
代建制的前身实际上是美国的工程项目建设经理制，经过理论与实践的发展演变而来。工程项目建设经理制是指业主通过委托一名专业的项目建设经理来负责该项目建设工作的管理，项目建设经理在业主授权或委托范围内作为业主的代理人开展建设工作。主要包括：项目前期规划、可行性研究、勘察设计、招投标、施工、竣工验收等相关管理工作。在美国，这种建设管理方式已有近百年历史，形成了比较成熟的市场化的项目管理市场。
在我国，政府为了进一步推动和加快国家和各地区的经济社会发展，为了满足社会的文化、生活、政治、国防等多方面的综合考虑和需求，由政府通过财政投资等方式，在社会基础性设施、卫生教育环境的提升、人们居住环境的改善等方面进行项目的建设。这些政府财政投资的项目，投入产出是社会共有和集体消费的公共产品，产权主体具有不明确和广泛化的特点，在投资、建设、管理的过程中很容易出现管理失职、腐败等行为，造成国家财政性资金的浪费和流失。因此，与一般工程不同，政府投资建设项目的基本目标有三个：一是公平目标，包括向所有竞争政府投资建设项目的投标者提供相同的机会，杜绝腐败，坚持建设过程的公正和透明；二是效率目标，通过项目的建设促进社会资源的高效配置；三是经济目标，尽量在合理的投资额度内交付建设成果，促进国家或地区的经济增长。
近几年来，随着投资体制改革的深入，在政府投资领域中推行实施代建制的省市已越来越多，全国绝大部分地区都开始了代建工作的积极探索，取得了良好的经济效益和社会效益。代建制的推行，克服了传统政府投资项目管理模式下不够重视的弊病，并提高建设阶段的管理的专业化水平，在保证工程预期效果的前提下，提高投资的效益；实现投资与建设、使用相分离，提高建设管理的专业化水平，减少工程领域一致被诟病的概算超估算、估算超概算、概算超预算的三超现象；减少传统体制下政府行政的干预程度，以免因此带来的众多弊病。
二、代建制的SWOT分析
SWOT分析方法， 就是将与研究对象紧密相关的各种优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）、机会（Opportunities）、挑战（Threats）进行综合分析，寻求出发挥优势因素，克服弱点因素，利用机会因素，化解威胁因素的办法。
（一） S-优势分析。
1．高效管理、节约成本。一般代建项目大多都是非盈利项目，所以能够较好地控制项目的进度、投资和质量，可以很大程度上的避免违法违规行为的发生；又因为项目的利益和管理人员自身的利益相对分离，就会在为政府把关和节约项目成本等工作时责任心变强。形成了建设、管理、使用的一体化，从而从根本上解决了政府投资项目中存在的“临时项目业主”的问题；政府直接核查项目资金，防止建设项目管理费支出超出可控的范围；此外集中的管理模式，避免了项目管理机构的冗余度，是有限的管理资源得到合理的配置，从而节约了成本。
2．管理机制集中。政府投资工程采用集中管理、统一调配的制度，在这种规模效应的作用下会方便政府部门之间的沟通和协调，这样可以从根本上解决政府投资项目建设单位特别是工程发包分散难以管理的多年以来头疼问题。并且工程的勘察、设计、施工和设备采购等工作的招标人或发包人不再是临时性的监管机构或使用单位，也不是各级各部门的主管单位，而是专业化的代建组织。
3．高效地贯彻国家政策，遏制腐败。政府组建的代建机构能够比较准确地贯彻国家政策和政府的意图，以较大的决心落实政府对代建项目的具体要求，以公正的立场、科学的态度开展代建工作；财政、审计、决策等部门对资金使用和工程变更实行多方位监督，并且由于代理关系的长期性，可尽量发挥监控的效果，可以有效遏制腐败现象。
4．责任分工明确。代建中心属政府下属机构，受政府的委托实行管理，组织完整持久，具备很强的专业化项目管理水平，并采用问责制，这样有利于落实进度、投资、质量责任的终身制。
（二） W—劣势分析。
1．政府集中代建成本、效果难以衡量。代建中心属政府组织，下属管理人员的福利待遇、行政管理经费等相对社会性质的咨询单位较高。并且由于代建中心与上级建设监管部门同属政府组织，管理人员的预算和监管难以有效实施，从而会造成工程造价难以准确地估计。
2．组织协作困难，专业化职能受限制。政府集中代建模式将项目分解成不同的任务，分配给不同的执行者，并由特定的管理者监督和确保执行者的工作效果和效率，从而形成了面向职能的层状管理模式。管理层次比较多降低了各级部门的反应速度，有可能造成各部门为追求部门目标而不重视整体目标。
3．政府代建制缺乏激励约束机制。政府组建代建中心，可能造成失去降低成本、提高效率的工作激情和动力，行政上的激励和约束往往对于在政府机关工作多年的人员来说起不到效果，缺少对投资控制的内在约束动力。并且由于政府机构的非盈利性，这就可能造成机构内部组织腐败、工作效率降低。
4．政府代建制是一种政府强制性实施在项目上的管理模式，并没有参与市场竞争，不能在整个市场下通过优胜劣汰机制，达到社会资源有效配置的目的。
（三） O—外部机遇分析。
1．项目的多样性。采用政府集中代建模式的建设项目繁多而复杂，很难在建设目标、参与对象等方面找到交集，需求上的差异更使得代建工作流程需要具备一定的可变性。正如上文提到过，政府投资项目的不断增加，采用政府集中代建模式的项目数也会相应增多，即使是同一类项目，也由于其管理目标和需求的不同，项目管理的多样性特征也更加凸显出来。
2．目标的多元化。政府集中代建模式管理的对象大多是为社会公众服务的公共建筑，这使得代建管理与企业的管理有本质的区别。企业的管理追求“利益最大化”，而政府作为公共服务建筑的建设者，更主要强调预期的目标和政府对社会公众的责任。政府集中代建模式实施的目的很多。既要求有效控制投资、提高效益、预防腐败，还要最大限度地满足公众需求，维护公共利益，使效率与效益有机结合。而且有时在对效率和公平进行衡量取舍时，可能公平更为重要。
3．管理的层次性。这个层次性主要体现在两个方面：政府集中代建项目管理的体制设置和内部具体的项目管理上。从体制上，作为委托人角色的政府部门和公众是位于最顶层，项目的建设情况，单个项目的效率、效果、公平等的实现情况都是他们关注的主要重点；而政府监管部门则从某一功能角度对项目建设进行监督管理；作为代建机构，那就主要关注代建项目的具体的实施管理工作；施工单位、设计单位、监理单位等则主要负责具体合同的履约。此外，在政府集中代建机构的内部，多个代建项目可以被分解成多个任务，从而也使得代建管理具有了层次性。
4．环境的开放性。政府集中代建项目管理必然和外界环境发生千丝万缕的联系，例如国家及地方政府的政策法规、项目所在地的风俗特色等。这些多变不可控的因素在一定程度上增加了政府集中代建项目的难度。在项目建设过程中，工程变更等是不可避免的内部环境变化，这就要求政府集中代建项目管理处在不断动态变化的环境中。所以说，环境的变化十分开放，给政府集中代建项目管理造成不可控等因素。
5．众多的参与者。在政府集中代建多项目管理模式下，每个项目都要依据全寿命周期的各个过程依次实行。在全寿命周期中可能参与或监管的部门有发改委、规划局、国土局、财政局、建设局、林业局、地震局、环保局、档案局、招投标交易中心等。项目本身的参与者有代建机构、业主单位、勘察设计单位、审图中心、招标代理方、造价咨询机构、施工单位、监理单位等。在政府集中代建项目管理中，人起着主导作用，由于不同人具有不同的思想、意识、性格、作风等，造成了参与者越多，项目管理工作就会变得越复杂。
6．信息的复杂性。每个项目在正常运行中都会遇到报审、设计、招投标、造价、进度、质量和投资这些工作环节，并且会有各色各样的人员参与进来。而且项目管理贯穿项目全寿命周期的全过程，产生了繁多而复杂的项目信息，例如：报告、图纸、合同、软件、照片、摄像等文档或数据。而且随着项目数量的增多，信息量会相应成倍地增长。因此，繁多复杂的信息和数据使得项目中参与者之间的信息交流也变得复杂起来。
（四） T—外部挑战分析。
1．缺乏相关法律法规的保护和约束。我国相关的法律法规，如建筑法、招标投标法、政府采购法等，内容较全面，但针对性不强。而且代建单位的地位还没有法律加以明确，国家的法律、法规对于代建制及其相关概念还没有一个明确、统一的定义。虽然全国大部分地区都颁布了有关代建制的管理规定，但相关规定和定义都不一致，这就造成代建制存在诸多法律问题的现实状况。因此，在代建项目实施过程中，代建单位的责权利不明确，只能在不断尝试；在对代建单位进行绩效评估时，由于没有法定的依据，不能很好的对其进行相应的奖惩或激励。又因为其工程管理业绩无法登记，因此对其考核、升降级都无法按实进行。代建单位由于没有项目法人这种法律地位，造成很多工作的困难。例如：竣工验收单只有勘察、设计、施工、监理、建设这五家单位签字盖章的地方，未给代建单位预留位置。综上所述，代建制的相关法律法规亟待完善。
2．代建行业总体素质不高。我国实施代建制的时间不长，代建单位的经验不多、管理水平偏低、综合协调管理能力较弱。这是政府试点且强制实行的体制，造成代建行业并没有经历市场竞争淘汰，相关代建人员可能是东拉西凑来的临时组成代建项目管理机构，这就造成他们个人的知识体系不完整，缺少复合型人才。另外，代建组织容易形成垄断，缺乏降低成本和提高效率的动力，如政府内部组织僵化、管理不透明，易滋生腐败。
3．代建人的法律地位没有得到认可。由于代建人履行职责的相关法律还没有健全，各级政府和建设相关各方的对代建的认识支持不够高，造成了很多问题和困难。如代建制要求代建人应当作为项目建设期间的法人，但实际却没有给予代建人相应的权力。由于国家目前没有相对统一的“代建制”管理办法，部分地区在颁布有关暂行规定或管理办法时，并没有对代建单位的企业资质企业管理人员的执业资格作出相应的约束。
4．服务费取费标准有待确立。对于代建单位的行业服务取费标准，国家尚无严格的规定。可以依据的有财政部2004年出台的《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》 。其中规定“建设单位自行确定项目代建单位和政府设立 （或授权）产生的代建单位，其代建管理费由同级财政部门根据代建内容和要求，按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定，并计入项目建设成本”。
三、代建制下政府投资项目实施全过程跟踪审计的必要性
政府投资建设项目的传统竣工决算审计是事后审计，在审计工作中发现大量的国家资金、资产损失浪费，取得了一些成绩，但同时这种以事后审计为主的审计，事前预防和事中控制却很少涉及，不能真正的审计建设全寿命周期，对宏观决策的支持程度不大。这些缺陷带来了传统的审计工作模式较高的风险性以及审计作用难以起到很好作用等问题，这是传统审计模式无法轻易改变的。相比较而言，建设项目的跟踪审计克服了传统审计中遇到的不同的问题，受到了政府投资主体的关注。同时国家也以政府文件等形式对此做出了很多建议和规定，先后提出有：“对重大项目要进行专项审计和跟踪审计”；“要求审计工作按照《审计法》对国家拨款的大中型项目进行专项审计以及跟踪审计”；“对财政性资金投入较大或者关系国计民生的国家建设项目，审计机关可以对其前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审计”；国家审计署明确提出“积极探索跟踪审计，对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计”等相关政策。因此，跟踪审计的研究和探索成为了一项有发展前景的工作。
（一）跟踪审计的创新。
1．审计目标的创新。跟踪审计这种新型审计方式要求审计监督部门工作的内容包括了政府投资项目的全寿命周期，要实施全过程、综合性的监督工作。审计项目的工程支出是否真实、合法只是其审计的重要目标之一，其最终目标在于实现项目的工程支出和建设管理的总体效益。相对于传统审计中政府投资项目竣工决算审计只是针对工程造价的审核，跟踪审计的目标呈多样性趋势，包括多方面目标，具有综合性的特点。
2．审计内容的创新性。跟踪审计在项目建议阶段就开始介入，包含了传统审计过程中的事前、事中和事后审计过程，并根据规定的审计方案对实际工程按需要进行多次审计，审计内容包括建设项目投资决策流程、工程造价、资金的拨付与使用、项目的管理及项目后评价等，相对于传统审计中政府投资项目竣工决算审计只是针对竣工后的审计，具有一定的综合性和动态性，体现了全过程的特点。
3．审计方式的创新性。跟踪审计是一种创新的审计方式，它使审计部门在项目竣工决算审计过程中摆脱了取证手段落后、取证可信度低的尴尬局面，并对政府投资建设项目实施全过程、全方面的监督审计。尤其是对决策的准确性、合理性，管理的及时性等起到重要作用，这就充分体现了跟踪审计工作的重要作用。审计方式按地点不同一般分为送达审计和就地审计两种，跟踪审计就是一种更准确的、更全面的就地审计方式。审计人员实时跟踪项目实施程序，并在现场获取第一手审计资料。
4．审计方法的创新性。跟踪审计工作对象的实时变化决定了审计方法的创新需求。在传统审计中，建设项目竣工决算审计多采用计算工程量和检查定额的方法，但是跟踪审计的方法更具有多样性：不仅有传统的、通用的财务审计的方法(如顺查法、逆查法、详查法、抽查法等)，还增加了一些经验方法，如分析法、系统论、论证法、评价法，模糊综合评判法等。审计人员必须审时度势，按照跟踪审计的内容、对象制订不同的审计方案，选择适当的审计方法才能因地制宜。
（二）代建制下政府投资项目实施全过程跟踪审计的必要性分析。
1．经济快速发展和建设项目投资的力度是跟踪审计发展的原动力。随着我国经济健康稳定快速发展，国家投资的特大型重点建设项目不断出现，这些项目能否顺利建成并发挥建设预期效果，直接决定了国家有限资源配置的效果和生态环境的保护情况，进而很大程度上对国计民生造成影响。因此，为了降低国家重点建设项目投资风险，保证投资效益，就需要在传统投资审计欠合理的基础上，创新审计方式，把审计的节点提前。由于大多是关系到国计民生的特大型投资项目或重大基础设施项目，从而建立全寿命周期的跟踪审计监督机制就迫在眉睫了，从而能及时发现工程建设中投资、质量等问题并加以改进。
在大兴土木的年代，被审计的对象除了政府投资公司、建设局、交通局等相关单位外，还扩展到一些国家大中型企业、外资企业等单位。审计的对象除了建设单位、施工单位之外，还涉及了大量监理单位、工程咨询单位甚至设计单位。这些项目的审计成果搜集形成了大量的历史数据、经验数据和经济指标，为跟踪审计提供了必要的项目数据、经验的积累。
2．跟踪审计能加快代建制的发展和进步。作为一个具有历史特色的发展中国家，我国目前的建设领域还存在不少违规违法现象。例如：个别干部违法干预工程招投标环节；一些主管部门擅自改变土地用途、提高建筑容积率；一些施工单位违法围标、串标，非法转包和多层分包；部分单位在未征得同意的情况下就暴力征地、暴力拆迁、严重损害了群众的切身利益，从而造成严重的社会不良影响；有些地区的政府领导随意乱上建设项目，乱搞“政绩工程”和不符合质量验收标准的“豆腐渣”工程，这也严重威胁到国家和人民生命财产安全。建设领域存在以上这些严峻的现状，传统审计被淘汰是一大趋势，这一领域的研究者如今最重要最迫切的就是要对审计模式进行改革创新，使传统的审计模式向跟踪审计模式又快又好地更替和发展。
任何一项好制度的出台，必须要认真彻底地执行到位，否则这项制度将会失去存在的意义。因此，代建制管理模式在政府投资项目中的运用需要跟踪审计来不断促进和推动。由于历来管理人员对于固定资产投资项目或者基本建设项目己经形成了固定的思维模式和套路，大多都是通过传统的项目管理模式开展工作的，虽然引进了代建制这种新方式、新概念、新想法，但在实际的项目管理过程中难免会走老一套的管理路子。传统的审计模式造成：审计人员无法亲自到现场实际核实与确认审计信息的准确性，尤其是那些隐蔽的分部分项工程，由于数据的差异性可能会导致审计结论的偏差，这不仅影响了审计有效性的实现，审计本身还承担着巨大的风险。选择跟踪审计这种新型方式，是改革建设项目审计方式的必然要求，这种方式可以在项目实施中不断发现和纠正管理者和施工者的工作问题，从而更好推进代建制管理模式的应用和发展，最终使政府投资项目建设事业不断地完善壮大。在跟踪审计方式的不断研究探索过程中，会不断地发现代建制模式从本质到应用上的不足，例如：代建单位法律定位问题，代建单位取费问题等。审计模式迫切需要人们深入地思考代建制模式从本质到应用上的各种不足和问题，这就要求制度的制定者和执行者需要不断分析搜集意见并进行深入的修正。
3．国家审计的发展需要跟踪审计的不断深化。跟踪审计是传统审计方法在不断适应环境发展过程中矛盾不断解决的成果，是在传统审计方法的基础上创新出来的。跟踪审计的产生和发展完善的动力主要来自群众百姓对政府投资透明度的知情权、市场的要求、政府对规范建设市场的政策要求。
随着审计结果公告制度的推行，审计的社会效应越来越凸现出来，民众对审计的认同和关注不断提高，会以各种形式试图了解项目进展及审计结果等情况。来电来信要求审计部门解决问题、查清事实真相，提高政府工程审计结果公告力度和深度，这些广大民众的需求建议逐渐成为政府急需解决的问题。另一方面，新闻媒体也不断报道审计工作，保证了政府政策的落实和审计结果的公开性。我国形成的民主意识环境也为跟踪审计提供了巨大的市场需求。
4．跟踪审计有助于促进项目建设的规范管理。实际政府投资项目，在管理过程中的丑恶的舞弊、渎职现象比较严重，假签证、假变更、假发票等现象不断涌现。从流程上来看，跟踪审计很好的避免了事后审计的诸多缺陷。审计人员可以全方位、全过程地参与到项目建设的各个环节中来，可以及时准确的发现项目中的遗漏和弊病，以便从多角度提出审计意见和建议，从而更好地帮助建设单位加强项目管理。
5．跟踪审计可有效提高建设项目的投资绩效。跟踪审计实质是建设寿命周期的全过程的多阶段审计，包括了经济性审计、效率审计和效果审计。采取跟踪审计的模式，审计人员可以快速地边发现问题边改进，真正地实现投资控制、质量控制和进度控制这三大目标的协调统一。
此外，政府投资项目机构繁多，不同的官职功能重复，管理效率极低也是项目建设过程中的一个问题。在中国的官场，官本位思想十分盛行，很多“面子工程”和“政绩工程”在政府投资项目中大行其道。“代建制”这种新型模式引入后，机构部门设置会大为精简，强调效率和规模并存。审计监督就成为了组织机构监管的保障，能够尽可能地让政府官员不会插手到具体项目建设中来，同时为有资格、有水平、有技术的代建单位提供广阔的、自由的、高效率的工作环境，因此，代建人可以运用专业的知识和专门的技能去解决建设中所遇到的问题。这样政府投资项目的管理水平、管理效率、廉洁程度都会大大地提高。此外，跟踪审计也可以在项目决策、立项阶段就过滤掉一些不必要的“面子工程”和“政绩工程”。同时将先进科学的现代审计方式方法应用到对政府投资项目管理过程中来，例如资金运行情况、各单位的财政财务收支情况等都可以进行专门的审计监督，从而改善了政府历来糟糕的投资管理状况，提高政府投资的公众满意度和项目效益度。所以，加强政府投资项目审计监督是必要的。
6．有助于从源头上遏制投资领域的腐败行为。在跟踪审计过程中，由于审计人员一开始就介入到项目建设的关键环节，对全寿命周期进行监督和检查，从而比那些事后监督更能预防腐败的滋生和蔓延。
政府投资项目历来都是腐败的来源地，由于项目建设规模大、周期长、行贿和三超现象及其普遍；再因为项目的利益参与方、涉及方众多，这些各方利益体容易合谋，形成利益团体；项目的涉及面广，牵涉到参建和非参建各方的利益也大，以利益为出发点的意见不容易统一，而且在市场化激烈竞争的大环境下，政府投资项目极易滋生和蔓延腐败。一般情况下，大多政府投资项目都是由国家或地方政府部门组织的，官员的权力容易渗透到工程组织中，消极寻求权力寻租，以捞取个人利益。由于工程项目涉及面广，所用的专业知识和技能复杂，一个组织机构往往不能独立地高效地完成审计工作，因此就造成了多头管理，在客观上给了让腐败分子钻空子的机会。审计监督就有利于防止腐败案件的发生，特别是当采用全寿命周期的跟踪审计方式，从项目立项跟踪审计到竣工决算甚至到保修工作，从根本上竖起了一块巨大的防腐墙，使那些妄想贪赃枉法之人受到警示和惩治。此外，必须注重以前政府投资项目建设过程中的腐败多发点，跟踪审计时就要更注重对这些关键点的审计，严防相同的腐败案件多次重复发生。
四、代建模式下政府投资建设项目跟踪审计的重点内容
（一）项目前期准备阶段的跟踪审计主要内容。检查项目前期相关的审批文件。包括项目建议书、可行性研究报告、批准概算、环境影响评价等文件。检查建设规划许可、用地批准、施工许可证、环保及消防审批、项目设计等文件。检查初步设计概算、施工图预算，及其编制依据及采用规范、标准。检查建设项目勘探、设计、施工、监理、采购、供货等单位的确定是否合理合法。检查与各建设项目相关单位签订的合同条款与招标文件和投标承诺是否一致，是否存在阴阳合同。检查征地、拆迁补偿费是否到位。有无损害拆迁人和被拆迁人的利益。
（二）项目实施阶段的跟踪审计主要内容。检查履行合同情况：检查合同各方是否认真履行合同条款，有无违法转包、分包情况。检查项目概算执行情况：检查有无超概算和不按概算的规定私自购置固定资产，或者虚列工程成本等问题。检查月度工程结算资料：检查月度工程结算资料是否报送及时，监理和建设单位是否严格把关工程计量及计价，工程设计变更、施工现场签证手续是否合规、及时、完整、真实。必要时对监理单位签证的工程计量、审批的工程结算、签署的工程变更、处理的工程索赔是否真实、合理进行抽审，促使监理和建设单位认真履行职责检查物资、设备采购情况：检查建设单位编制的工程物资供应计划，建设单位与供应商或生产厂家签定的工程物资采购合同以及采购物资的价格、质量、付款方式是否与订货合同相符，建设单位购入工程物资的核算是否真实、可靠、完整，成本计算是否正确。检查工程项目会计核算和财务管理：检查项目单位是否按照有关规定和进行工程项目的会计核算和财务管理。检查建设资金使用和管理情况：检查建设资金到位是否及时，有无大量资金闲置、停工待料现象；检查建设资金是否专款专用。对往来资金数额较大预付的工程款加强监督。
（三）项目竣工决算阶段的跟踪审计主要内容。检查竣工决算的准确性和财务证据的完整性。检查工程物资的财务处理制度是否符合规定。检查待摊投资的真实性、合法性。检查建筑安装工程投资真实性、合法性。检查建设项目交付使用资产，检查尾工工程。探索对建设项目投资效益审计，分析影响投资效益的各种因素。（贺荷）
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