浅析转移支付资金审计重点内容及方法
杨博文 贺澜(审计署济南办)
【发布时间:2012年02月14日】
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    转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础,以实现各地公共服务水平的均等化为主旨,而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。一般所称中央转移支付资金,是指中央政府向地方政府的财政资金转移,即中央政府对地方政府的补助资金,它是中央政府支出的一个重要部分,也是地方政府重要的预算收入。
    近年来,随着中央财政实力的不断增强,中央对地方政府的各种转移支付资金逐年增加,由于这部分资金具有种类多、数额大、范围广、流转渠道长、环节多等特点,其分配、管理和使用过程中存在诸多问题。因此,如何加强对转移支付资金的审计监督管理以进一步提高资金配置效益是我们当前急需解决的问题。  
    一、转移支付资金管理存在的问题
    (一)在资金预算编制环节存在的问题。一是中央政府项目和计划下达滞后。中央政府预算批准时间晚于地方政府,造成地方转移支付资金计划存在估算问题,不能及时编入地方预算,漏编严重。二是上级政府在安排下级专项补助资金时不够透明,致使下级政府无法全面掌握上级补助的种类、数额和时间,在年初预算安排中也无法准确编制上级补助的收人和支出,执行中随上级专项的下达再追加调整,造成预算编制不完整。三是一些地方政府和部门虚报项目.骗取财政资金自行调整项目计划.地方财政配套资金不足,搞虚假配套,有的是将配套改为自筹等。  
    (二)在资金预算执行环节存在的问题。一是资金分配层次多、链条长,影响项目执行进度。目前,中央支农专项资金分配大多采取层层上报项目,再由中央、省有关部门选择确定并直接分配到具体项目的工作机制.导致申报时间长、资金拨付迟缓。二是地方存在擅自改变资金用途问题。资金管理不到位,项目责任制不落实,虚列项目资金,挤占、挪用项目资金,有的用于平衡预算,有的用于弥补行政经费,有的用于建房买车等。三是地方专项配套经费投入不到位、拨付不及时。四是财务管理不规范。有些地方在执行财政资金报账制程序时、手续上不严谨,存在大额提现,票据管理不规范,用大量白条或用当地税务部门代开正规票据弄虚作假,套取转移支付资金等问题。五是缺乏对资金安排使用的严格监督。有些地方主管部门忽视资金管理,对事先申请转移支付资金的项目评估论证不足,审批不严。
    二、产生上述问题的原因
    (一)政府预算制度存在缺陷。
    一是政府预算编制时间的协调问题。二是配套资金的确定方法问题。三是资金拨付的周期问题。四是政府部门职能交叉问题。又因政府各部门职能交叉,相互之间信息不对称.造成部门间项目结构界定不明,主观随意性较大。有些项目因政策过时已名不副实,某些项目因论证不足,导致财政资金低效甚至无效运作。并且专项转移支付由各个部门负责安排,不利于资金的统筹安排和合理使用。
    (二)财政转移支付立法不完善。
    我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障,法律约束和监督机制不健全,相关的法律法规体系的建设滞后,我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章,还没有专门的或者相关的规定财政转移支付的法律。缺乏法律权威性和统一性,客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。这些问题不利于地方政府预算管理,也不利于对政府财政收支的监督。
    三、加强审计监督提高转移支付资金使用效益
    (一)加强对政府问转移支付资金的全程审计。
    一是全面了解上级补助地方支出的规模、种类和结构,结合地方支出预算的变动情况和预决算情况,反映财政部门在预算管理方面存在的弊端。二是审计资金的分配情况。分配标准是否科学、统一,资金拨付程序是否规范,分配的资金与申报单位的申报内容是否一致。是否存在随意分配资金而失去政策导向作用,或“暗箱操作”滋生腐败问题;是否存在因资金分配不及时,导致资金没有发挥应有效益问题;是否存在资金拨付不到位导致资金被挪用、截留问题。三是审计资金的使用情况。检查转移支付资金收支决算的真实性,预算调整情况.结转支出项目情况,结算补助,预算结余,科目调剂情况。审查用款单位是否按申报和规定的用途使用专项资金,是否做到专款专用,是否存在虚报骗取项目资金以及因管理不善、决策失误造成损失浪费和国有资产流失等问题。四是要审查地方各级财政配套资金是否按要求足额配套,尤其对农村税费改革转移的审计,更要审查配套资金的到位情况,是否存在先将资金配套到位,拨付到乡镇,年底再通过结算暗地收回以及用配套资金抵顶或置换应拨付的其他资金的问题。五是加大财政转移支付审计的综合分析力度,审计转移支付资金使用效益情况。审计内容主要是转移支付资金规模、结构,转移支付资金管理现状,GDP及财政收支增长情况,专项重点项目的设计效益和实际效益等。揭示财政转移支付在制度建设、资金管理、分配环节存在问题的深层次原因,从制度、体制、机制上找出存在的问题,提出解决问题的对策和建议,督促政府有关部门制定和完善相关制度、规定,堵塞漏洞,提高财政转移支付的管理水平。  
    (二)构建健全的绩效审计评价指标体系。
    转移支付审计应采取合规性审计和绩效审计相结合的方式,尽快建立一套完整的、可操作性强的反映不同行业和部门的绩效审计评价指标体系。评价绩效的指标体系至少应包括:评价转移支付资金占用的标准、利用的标准、管理活动的标准、资金使用社会效益和生态效益等标准。同时还应考虑下列因素:一是应反映不同领域和行业的特点。衡量不同领域和行业政府部门的决策是否正确,提供服务工作量如何,是否达到了预期的效果等。二是定性和定量相结合。评价指标一般是可以量化的,但还有相当一部分是难以量化而又对被审计的项目产生重大影响的资源和耗费,也应采用一些特殊的方法进行估量并纳入评价范围。如生态环境的改善、居民文明程度的提高、居民生活幸福满意指数的提高等等。  
    (三)优化审计方式。创新审计手段。
    一是在政府财政和审计网站开设转移支付资金管理专栏,实现信息互通有无.及时准确反映转移支付资金的分配、使用、结果和效益情况,进行地区、部门和单位之间的纵向和横向比较,增强透明度,方便社会监督。二是积极探索数据式审计和远程实时审计。通过政策研究和信息系统内部控制测评等工作,结合可以采集到的电子数据,确定审计需求,构建审计分析模型。根据审计分析模型,通过处理与分析数据,确定审计疑点,实现项目信息的动态分析和控制,作出决策。审计机关应适应利用计算机和网络传输技术与被审计单位经济业务和资金运行管理系统的“联姻”,对被审计单位的财政财务收支实施经常地、动态地、跟踪地、及时地审计。(杨博文 贺澜)  
    
     
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