浅议省长经济责任审计工作面临的问题及建议
罗兵（审计署沈阳办）
2007年10月，中国共产党第十七次全国代表大会把健全经济责任审计制度写入了十七大报告，将健全经济责任审计制度作为国家审计工作的一项重要任务和使命。2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）。《规定》的颁布施行，是贯彻落实党的十七大和十七届四中全会精神的重要举措，是加强经济责任审计法规制度建设、规范经济责任审计行为、促进经济责任审计工作科学发展的现实需要，对于增强领导干部依法履行经济责任意识、完善领导干部管理和监督机制、促进惩治和预防腐败体系建设具有重要意义。从近几年的工作实践看，省长经济责任审计取得了较好成效，但同时也存在一定问题，需进一步完善改进。
一、省长经济责任审计取得的工作成效
（一）审计结果受到地方政府高度重视。省长所承担的经济责任是一种“受托经济责任”，它表现为省长应按照法律规定取得公共资源，合法并经济有效地使用公共资源从而最大限度地提高公共福利。省长经济责任审计是中组部依据干部管理权力委托审计署对省长经济责任履行情况的检查和评价。实践证明，省长经济责任审计工作具有重要的示范效应，强化了被审计领导干部依法行政的理念，促进其进一步树立民主决策、科学决策、依法决策的观念，更加注重完善工作程序，对地方政府领导今后做好各项工作将起到积极的促进作用。针对审计中发现的各类问题，地方政府要求各有关单位坚决整改，对违法违规问题认真研究处理，对地方各级领导均起到了警示作用。
（二）审计工作促进了有关单位内部管理和经济活动的规范化。省长经济责任审计是我国审计实践的创新，适应了我国改革开放和社会主义经济建设事业的需要，顺应了国家民主法制建设和构建社会主义和谐社会的发展要求。审计实践表明，省长经济责任审计在维护市场经济秩序、强化财经法纪、促进管理、提高效益、加强对权力的监督与制约、规范领导干部从政行为等方面发挥了不可或缺的重要作用。审计中发现了各地在贯彻落实中央宏观经济调控政策、财政收支、政府投资项目管理及土地管理等方面存在的问题，从“查找漏洞，规范管理”着眼，针对被审计单位内部管理上存在的问题，提出了相应的审计建议，促进了有关单位管理水平的提高。同时，也是对各级领导干部运用经济决策权、管理权和执行权的一次检验，对被审计单位的警示教育效果明显。
（三）审计实践推动了审计理论研究工作，为进一步发挥审计的建设性作用奠定了基础。按照受托经济责任观，受托经济责任和形式的发展是审计不断创新的内在依据。随着社会客观需要的层次与水平的不断提高，受托经济责任的形式自然呈现出不断发展与创新的趋势，由此推动着审计功能的不断拓展与创新。审计过程中，在受托责任理论基础上，审计人员对省长经济责任审计的基本理论与审计实践密切相关的前沿性问题进行广泛深入的探讨和交流，开展相关问题的课题研究，以“免疫系统”功能为基础，更加关注国家治理理论指导地方规范制度建设情况，推动了经济责任审计工作理论研究的开展。
二、当前省长经济责任审计存在的问题
（一）缺乏成熟的评价体系和评价指标。截至目前，地方政府行政首长经济责任审计的评价体系和评价指标仍然处于探讨阶段，尚未正式发布统一的评价标准。面对复杂的政务体系和庞大的经济数据，审计人员往往无从下手，将经济责任审计等同于一般的财政财务收支审计。受审计时间和人力所限，经审计有效核实的数据极为有限，在作出总体评价时，只能根据有关部门提供的财政财务数据及有关分析资料，引用被审计单位的年度工作总结和领导干部本人提交的书面材料。
（二）领导责任界定难。在经济责任审计中，省长的经济责任如何界定成为审计中的难点。一是直接责任与主管责任难界定。对审计发现的问题，应按照两办规定界定责任，并说明定责原因。界定责任时应坚持实质重于形式的原则，不能单纯将其是否分管某项工作或者是否签字审批作为判断依据，但审计中有时很难获得关键证据定责。二是前任与现任责任难界定。省长应对任职期内经济活动承担责任，因有些经济活动涉及到前任、现任及后任多位领导，如何在这些责任人之间划分各自应承担的经济责任是个难题。
（三）审计分工及人员安排需进一步完善。省长经济责任审计内容广泛，覆盖面广，需要投入较大人力，增加了参审部门之间及与被审计单位之间沟通协调的难度。由于审计时间有限，有时沟通协调不免出现问题，出现交叉审计及上传下达效率低下问题，影响了被审计单位配合工作及审计组内部沟通协调，未能达到最佳审计效果。
三、开展省长经济责任审计的几点建议
（一）提高思想认识，拓宽工作思路。按照经济责任审计“全面推进、突出重点、健全制度、规范管理、提高质量、深化发展”的总体思路，提高开展经济责任审计与创新工作的认识。要通过认真研读工作方案，明确项目工作主线，掌握各项目的审计重点和审计范围，知道“审什么”、“怎么审”。在此基础上，积极利用其他审计项目的资源，通过历史地、全面地看问题，将线索和成果应用到现在的项目工作中。突破思维定式，不断总结规律和经验，搞好专题调查，打造审计亮点。
（二）建立评价体系，科学界定责任。省长经济责任审计涉及不同部门和行业，应分门别类制定详细的评价体系和指标，一方面能使审计人员在具体操作中围绕审计重点有序进行审计；另一方面能保证同一类型审计对象评价结果的公允性。评价指标要进行量化，应根据审计内容需要，制定出定性和定量指标，将当前普遍存在的违纪违规问题在评价内容中进行归类。同时，对直接责任与主管责任，前任责任与现任责任如何界定制定具体的判断标准。
（三）加强组织领导，整合人力资源。正确处理经济责任审计与常规审计项目的关系，专门成立审计协调领导小组，加强对各审计项目的组织领导。同时，根据各审计项目特点，以专业特长为基础，整合人力资源，科学分配任务，严格落实责任，统一进度安排，实现同时进点、同时开展审计。
（四）创新研究方法，提升理论水平。省长经济责任审计的理论研究在一定程度上滞后于实际工作的进展，经济责任审计的一系列基本理论问题还没有得到深入的探索和研究，但同时也为国家审计理论的进一步发展提供了新的动力和源泉。针对目前省长经济责任审计现状，开展“研究式”审计，理论和实践相结合，积极搜集素材，积累第一手资料，为进一步提升审计理论研究成果水平奠定基础。（罗兵）
一、省长经济责任审计取得的工作成效
（一）审计结果受到地方政府高度重视。省长所承担的经济责任是一种“受托经济责任”，它表现为省长应按照法律规定取得公共资源，合法并经济有效地使用公共资源从而最大限度地提高公共福利。省长经济责任审计是中组部依据干部管理权力委托审计署对省长经济责任履行情况的检查和评价。实践证明，省长经济责任审计工作具有重要的示范效应，强化了被审计领导干部依法行政的理念，促进其进一步树立民主决策、科学决策、依法决策的观念，更加注重完善工作程序，对地方政府领导今后做好各项工作将起到积极的促进作用。针对审计中发现的各类问题，地方政府要求各有关单位坚决整改，对违法违规问题认真研究处理，对地方各级领导均起到了警示作用。
（二）审计工作促进了有关单位内部管理和经济活动的规范化。省长经济责任审计是我国审计实践的创新，适应了我国改革开放和社会主义经济建设事业的需要，顺应了国家民主法制建设和构建社会主义和谐社会的发展要求。审计实践表明，省长经济责任审计在维护市场经济秩序、强化财经法纪、促进管理、提高效益、加强对权力的监督与制约、规范领导干部从政行为等方面发挥了不可或缺的重要作用。审计中发现了各地在贯彻落实中央宏观经济调控政策、财政收支、政府投资项目管理及土地管理等方面存在的问题，从“查找漏洞，规范管理”着眼，针对被审计单位内部管理上存在的问题，提出了相应的审计建议，促进了有关单位管理水平的提高。同时，也是对各级领导干部运用经济决策权、管理权和执行权的一次检验，对被审计单位的警示教育效果明显。
（三）审计实践推动了审计理论研究工作，为进一步发挥审计的建设性作用奠定了基础。按照受托经济责任观，受托经济责任和形式的发展是审计不断创新的内在依据。随着社会客观需要的层次与水平的不断提高，受托经济责任的形式自然呈现出不断发展与创新的趋势，由此推动着审计功能的不断拓展与创新。审计过程中，在受托责任理论基础上，审计人员对省长经济责任审计的基本理论与审计实践密切相关的前沿性问题进行广泛深入的探讨和交流，开展相关问题的课题研究，以“免疫系统”功能为基础，更加关注国家治理理论指导地方规范制度建设情况，推动了经济责任审计工作理论研究的开展。
二、当前省长经济责任审计存在的问题
（一）缺乏成熟的评价体系和评价指标。截至目前，地方政府行政首长经济责任审计的评价体系和评价指标仍然处于探讨阶段，尚未正式发布统一的评价标准。面对复杂的政务体系和庞大的经济数据，审计人员往往无从下手，将经济责任审计等同于一般的财政财务收支审计。受审计时间和人力所限，经审计有效核实的数据极为有限，在作出总体评价时，只能根据有关部门提供的财政财务数据及有关分析资料，引用被审计单位的年度工作总结和领导干部本人提交的书面材料。
（二）领导责任界定难。在经济责任审计中，省长的经济责任如何界定成为审计中的难点。一是直接责任与主管责任难界定。对审计发现的问题，应按照两办规定界定责任，并说明定责原因。界定责任时应坚持实质重于形式的原则，不能单纯将其是否分管某项工作或者是否签字审批作为判断依据，但审计中有时很难获得关键证据定责。二是前任与现任责任难界定。省长应对任职期内经济活动承担责任，因有些经济活动涉及到前任、现任及后任多位领导，如何在这些责任人之间划分各自应承担的经济责任是个难题。
（三）审计分工及人员安排需进一步完善。省长经济责任审计内容广泛，覆盖面广，需要投入较大人力，增加了参审部门之间及与被审计单位之间沟通协调的难度。由于审计时间有限，有时沟通协调不免出现问题，出现交叉审计及上传下达效率低下问题，影响了被审计单位配合工作及审计组内部沟通协调，未能达到最佳审计效果。
三、开展省长经济责任审计的几点建议
（一）提高思想认识，拓宽工作思路。按照经济责任审计“全面推进、突出重点、健全制度、规范管理、提高质量、深化发展”的总体思路，提高开展经济责任审计与创新工作的认识。要通过认真研读工作方案，明确项目工作主线，掌握各项目的审计重点和审计范围，知道“审什么”、“怎么审”。在此基础上，积极利用其他审计项目的资源，通过历史地、全面地看问题，将线索和成果应用到现在的项目工作中。突破思维定式，不断总结规律和经验，搞好专题调查，打造审计亮点。
（二）建立评价体系，科学界定责任。省长经济责任审计涉及不同部门和行业，应分门别类制定详细的评价体系和指标，一方面能使审计人员在具体操作中围绕审计重点有序进行审计；另一方面能保证同一类型审计对象评价结果的公允性。评价指标要进行量化，应根据审计内容需要，制定出定性和定量指标，将当前普遍存在的违纪违规问题在评价内容中进行归类。同时，对直接责任与主管责任，前任责任与现任责任如何界定制定具体的判断标准。
（三）加强组织领导，整合人力资源。正确处理经济责任审计与常规审计项目的关系，专门成立审计协调领导小组，加强对各审计项目的组织领导。同时，根据各审计项目特点，以专业特长为基础，整合人力资源，科学分配任务，严格落实责任，统一进度安排，实现同时进点、同时开展审计。
（四）创新研究方法，提升理论水平。省长经济责任审计的理论研究在一定程度上滞后于实际工作的进展，经济责任审计的一系列基本理论问题还没有得到深入的探索和研究，但同时也为国家审计理论的进一步发展提供了新的动力和源泉。针对目前省长经济责任审计现状，开展“研究式”审计，理论和实践相结合，积极搜集素材，积累第一手资料，为进一步提升审计理论研究成果水平奠定基础。（罗兵）
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