国家治理框架下的国家审计目标研究
丁仁立（审计署成都办）
摘要：国家审计目标的确立是主观见之于客观的活动，是国家审计本质与特定环境相互联系和相互作用的产物。作为国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，国家审计的目标必然是由国家治理的需求和国家审计的功能共同作用决定的。国家审计应充分发挥预见功能、监督功能、服务功能和公开功能，促进国家治理实现善治。
关键词：国家治理 国家审计 目标
一、国家治理的目标及特征
国家治理，是指主权国家的执政者及其国家机关（包括行政、立法和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。虽然各国在不同历史时期，其国家治理的目标、模式、手段和方法不同，但是实现良好的治理，即实现善治或者善政，是各个国家的共同追求。一般来说，善治包括合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正等十大特征。基于此，国家治理的目标可以划分为三类：一是基础性目标，即国家的安全、稳定与有序。安全、稳定和有序是国家治理的前提，也是国家治理的首要目标。二是过程性目标，即参与、廉洁与有效。参与是现代国家治理的重要特征，也是国家治理的重要路径，有利于提升国家治理的水平。在公众参与国家治理和国家治理越来越透明的背景下，政府的廉洁和高效也就越来越重要。三是结果类目标，即发展、公正与和谐。国家治理的根本目标是要促进发展，实现国家繁荣，人民富裕。在发展的同时，要注重公平公正，实现人人为了发展、人人共享发展，最终实现社会的和谐。
二、国家善治对国家审计的需求
（一）国家治理的安全、稳定与有序对国家审计的需求
维护国家的安全，始终是国家治理的首要任务，也是国家治理体系中几乎所有部门的共同职责，需要国家的军队、国防、安全等部门共同来维护。按照法定职责，审计机关主要是维护国家的经济安全，包括财政安全、金融安全、国有资产安全等。审计可以及时分析和反映经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险，为维护国家经济安全提供可靠的信息。
稳定是国家发展与改革的基础和前提。维护国家的稳定，需要国家采取综合治理措施。审计机关，则主要是通过审计监督来保障国家一系列政策措施的落实，促进政策目标的实现，切实维护人民群众的根本利益，尤其是保障弱势群体的利益，使之达到相对公平、公正，从而维护社会的稳定。
依法治国是国家治理的重要方式，也是实现国家有序的重要保证。审计机关，主要是通过用权力制约监督权力，让权力在法律、法规和制度规定的范围内运行。同时，通过审计监督，揭示各类违法违规行为，让违法违规行为得到严惩，从而维护法律法规的权威和尊严。另外，针对审计发现的问题，从体制、机制和制度层面提出审计建议，从而完善相关法律法规。
（二）国家治理的参与、廉洁与有效对国家审计的需求
随着民主意识的增强，公民更多地期望参与到国家治理中。关键是如何实现有序参与和有效参与。公众参与国家治理的渠道和形式很多，国家审计就是重要的渠道和途径之一。国家审计可以调查收集公众对国家有关政策执行的意见和建议，并反馈给国家治理的决策系统和执行系统，从而实现决策更科学，执行更有效，实现公众间接参与国家治理。同时，进一步完善审计结果公开制度，为民众了解政府职责履行情况、参与国家治理创造条件，促进落实民众在国家治理中的知情权和参与权。
官员的廉洁是影响政府公信力的重要因素。反腐倡廉需要国家纪检监察、审计等部门的共同努力。国家审计，是国家治理系统中监督控制系统之一，其主要功能就是监督，可以通过审计监督将政府机构和官员的权力约束在人民对其授权的范围之内，并将政府机构和官员履行受托责任的程度和水平公开披露，接受人民的监督，让权力在监督下运行，让权力与责任相匹配，从而促进官员的廉洁。
国家治理的有效要求国家审计必须提高监督的有效性。国家审计应顺应改革开放和社会主义经济建设的需要，自觉将审计工作融入国家经济社会发展的全局之中，坚持围绕中心，服务大局，始终围绕党和政府的中心工作履行监督和服务的职能，要找到与党和政府中心工作的契合点和着力点，促进国家治理和社会经济发展。
（三）国家治理的发展、公正与和谐对国家审计的需求
发展是国家治理的第一要务，要求国家审计在发挥监督职能的同时充分发挥建设性功能。国家审计针对被审计单位或审计事项存在的或潜在的问题、风险等提出改进对策，通过改进建议、对策的提出，帮助相关的被审计单位和部门完善制度、规范管理、防范风险、增进绩效，从而起到堵塞漏洞、防范问题再次发生的预防和强身健体的“免疫”作用，促进经济社会的健康、科学和持续发展。
社会公正是和谐社会的本质和基石，是社会主义制度的首要价值。要全面维护和实现社会公正，必须从法律上、制度上、政策上努力营造公正的社会环境，保证全体社会成员都能够比较平等地享有教育、医疗、社会保障等权利。国家审计既监督国家关于缩小收入差距、扩大社会保障等措施得到不折不扣地执行，又能提出完善社会公正的一系列审计建议，促进社会公平公正。
和谐社会是人类孜孜以求的一种美好社会，其特征和内涵主要包括民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。构建社会主义和谐社会需要全社会共同努力。作为国家审计，需要在促进民主法治、维护公平正义、促进人与自然和谐相处等方面发挥积极作用。
综上所述，国家治理实现善治的目标要求国家审计充分发挥预见功能、监督功能、服务功能和公开功能等，进而维护国家安全、稳定和有序，实现公众参与，促进官员廉洁，提升治理绩效，促进国家发展，维护社会公正和促进社会和谐。
三、国家审计在国家治理框架中的目标定位
（一）国家审计的总体目标
国家审计总目标是一个国家或地区最高审计机关若干时期的总体职责与预期效果，体现国家审计的本质与存在意义。国家审计是国家治理的重要组成部分，同时对国家治理起着促进作用，所以国家治理的总目标决定了国家审计的总目标。因此，在国家治理框架下，国家审计的总体目标就是充分发挥审计的预见、监督、服务和公开等功能，推动国家治理实现善治。
（二）国家审计的具体目标
具体审计目标是总目标的分解与具体化，并随着国家治理的内容与标准的深化，具体审计目标表现出动态发展的特性。
1、发挥国家审计的预见功能，维护国家治理的安全
维护国家治理的安全是国家审计的首要目标。在当前的世界经济政治环境下，各种公共危机出现的频率逐渐增加，如自然环境危机、经济危机、安全危机等。虽然这些都是突发性事件，但其背后都是由于某些未引起人们重视的深层次原因而引发的。这一趋势就对国家审计的功能拓展提出了新的要求，即国家审计应具备预见功能。因此，我国国家审计应把维护国家安全始终作为审计工作的首要任务，加大对经济运行中突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度，维护国家经济安全。要进一步增强忧患意识和责任意识，高度关注经济转型过程中可能出现的各种风险和问题，保障经济社会健康安全运行。重点关注国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全，揭示存在的风险，提出防范和化解风险的对策性建议。
2、发挥国家审计的监督功能，保障国家治理的有序
监督功能是国家审计的基本功能。保障国家治理的有序应该是国家审计的基本目标。坚持把严肃揭露和查处重大违法违规、经济犯罪和腐败问题，严重侵害人民群众切身利益的问题，重大铺张浪费、国有资产损失、资源毁损和环境破坏等问题作为审计机关的重要职责，更加有效地发挥审计在推动反腐倡廉建设中的作用，提高社会遵纪守法的意识。加强对重大民生热点问题的审计监督，突出对公共财政、公共服务、公共管理、公共政策、公共环境等方面的审计监督，突出对事关人民群众切身利益的重大事项的审计监督，促进各项惠民政策的全面落实，切实维护民生。加强对宏观经济政策执行的审计监督，及时揭示和反映政策执行中出现的新情况新问题，严肃查处有令不行、有禁不止等行为，确保中央决策和部署落实到位。加大对法治政府和服务型政府建设情况的关注力度，促进行政权力法制化、规范化。
3、发挥国家审计的服务功能，提升国家治理的绩效
政府提供公共服务是国家治理的重点之一。国家审计是提高政府治理效率的重要工具，因为审计机关不仅具有法定的获取相关信息的手段收集评估所需的各种资料，而且还具有通畅的信息反馈机制，可以向政府高层决策部门报告评估结果，以促进评估结果的应用。由此可见，我国应积极推进国家审计的评价职能，对重大政策、程序和项目的制定、执行和结果进行评价。同时，应积极推进绩效审计，关注政策实施和预算执行的效果，促进降低行政运行成本，推动建立政府绩效管理制度，进一步提升国家治理的绩效。另外，国家审计在查出各类问题的基础上，要坚持从体制、机制及制度层面分析原因和提出审计建议，为完善政府治理当好参谋，促进提高经济社会运行质量和绩效。
4、发挥国家审计的公开功能，提升国家治理的水平
参与式国家治理成为现代国家治理的重要特征和必然要求。在此背景下，国家审计也应积极探索“参与式审计”之路，即建立一种以政府审计部门为主导，多元化主体积极参与、专业审计与公众参与有效互补的一种新型的审计模式。这就要求国家审计制定审计计划时问需于民，在“审什么”的问题上广泛征求公众意见；审计过程中问效于民，在“审计评价”的问题上充分听取公众感受；最终的审计结果公告于民，把“审得如何”的情况广泛告知公众；提审计建议和审计事业的发展上问计于民，在“怎么办”和“如何审”方面听取公众的建议。通过参与式审计，打通一条公众合理参与国家治理的通道，使专业审计与公众民主参与之间很好地结合在一起，从而促进政府治理水平的提升。（丁仁立）
参考文献：
[1]俞可平.中国治理变迁30年[M].北京：中国人民大学出版社，2002.9.
[2]刘家义.国家审计与国家治理 [J]中国审计，2011（16）.
[3]宋夏云.国家审计目标及实现机制研究[D]上海财经大学，2006.6.
[4]李媛媛，胡东杰，周延.参与式审计——民意表达的新平台[J]中国审计，2011（4）.
关键词：国家治理 国家审计 目标
一、国家治理的目标及特征
国家治理，是指主权国家的执政者及其国家机关（包括行政、立法和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。虽然各国在不同历史时期，其国家治理的目标、模式、手段和方法不同，但是实现良好的治理，即实现善治或者善政，是各个国家的共同追求。一般来说，善治包括合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正等十大特征。基于此，国家治理的目标可以划分为三类：一是基础性目标，即国家的安全、稳定与有序。安全、稳定和有序是国家治理的前提，也是国家治理的首要目标。二是过程性目标，即参与、廉洁与有效。参与是现代国家治理的重要特征，也是国家治理的重要路径，有利于提升国家治理的水平。在公众参与国家治理和国家治理越来越透明的背景下，政府的廉洁和高效也就越来越重要。三是结果类目标，即发展、公正与和谐。国家治理的根本目标是要促进发展，实现国家繁荣，人民富裕。在发展的同时，要注重公平公正，实现人人为了发展、人人共享发展，最终实现社会的和谐。
二、国家善治对国家审计的需求
（一）国家治理的安全、稳定与有序对国家审计的需求
维护国家的安全，始终是国家治理的首要任务，也是国家治理体系中几乎所有部门的共同职责，需要国家的军队、国防、安全等部门共同来维护。按照法定职责，审计机关主要是维护国家的经济安全，包括财政安全、金融安全、国有资产安全等。审计可以及时分析和反映经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险，为维护国家经济安全提供可靠的信息。
稳定是国家发展与改革的基础和前提。维护国家的稳定，需要国家采取综合治理措施。审计机关，则主要是通过审计监督来保障国家一系列政策措施的落实，促进政策目标的实现，切实维护人民群众的根本利益，尤其是保障弱势群体的利益，使之达到相对公平、公正，从而维护社会的稳定。
依法治国是国家治理的重要方式，也是实现国家有序的重要保证。审计机关，主要是通过用权力制约监督权力，让权力在法律、法规和制度规定的范围内运行。同时，通过审计监督，揭示各类违法违规行为，让违法违规行为得到严惩，从而维护法律法规的权威和尊严。另外，针对审计发现的问题，从体制、机制和制度层面提出审计建议，从而完善相关法律法规。
（二）国家治理的参与、廉洁与有效对国家审计的需求
随着民主意识的增强，公民更多地期望参与到国家治理中。关键是如何实现有序参与和有效参与。公众参与国家治理的渠道和形式很多，国家审计就是重要的渠道和途径之一。国家审计可以调查收集公众对国家有关政策执行的意见和建议，并反馈给国家治理的决策系统和执行系统，从而实现决策更科学，执行更有效，实现公众间接参与国家治理。同时，进一步完善审计结果公开制度，为民众了解政府职责履行情况、参与国家治理创造条件，促进落实民众在国家治理中的知情权和参与权。
官员的廉洁是影响政府公信力的重要因素。反腐倡廉需要国家纪检监察、审计等部门的共同努力。国家审计，是国家治理系统中监督控制系统之一，其主要功能就是监督，可以通过审计监督将政府机构和官员的权力约束在人民对其授权的范围之内，并将政府机构和官员履行受托责任的程度和水平公开披露，接受人民的监督，让权力在监督下运行，让权力与责任相匹配，从而促进官员的廉洁。
国家治理的有效要求国家审计必须提高监督的有效性。国家审计应顺应改革开放和社会主义经济建设的需要，自觉将审计工作融入国家经济社会发展的全局之中，坚持围绕中心，服务大局，始终围绕党和政府的中心工作履行监督和服务的职能，要找到与党和政府中心工作的契合点和着力点，促进国家治理和社会经济发展。
（三）国家治理的发展、公正与和谐对国家审计的需求
发展是国家治理的第一要务，要求国家审计在发挥监督职能的同时充分发挥建设性功能。国家审计针对被审计单位或审计事项存在的或潜在的问题、风险等提出改进对策，通过改进建议、对策的提出，帮助相关的被审计单位和部门完善制度、规范管理、防范风险、增进绩效，从而起到堵塞漏洞、防范问题再次发生的预防和强身健体的“免疫”作用，促进经济社会的健康、科学和持续发展。
社会公正是和谐社会的本质和基石，是社会主义制度的首要价值。要全面维护和实现社会公正，必须从法律上、制度上、政策上努力营造公正的社会环境，保证全体社会成员都能够比较平等地享有教育、医疗、社会保障等权利。国家审计既监督国家关于缩小收入差距、扩大社会保障等措施得到不折不扣地执行，又能提出完善社会公正的一系列审计建议，促进社会公平公正。
和谐社会是人类孜孜以求的一种美好社会，其特征和内涵主要包括民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。构建社会主义和谐社会需要全社会共同努力。作为国家审计，需要在促进民主法治、维护公平正义、促进人与自然和谐相处等方面发挥积极作用。
综上所述，国家治理实现善治的目标要求国家审计充分发挥预见功能、监督功能、服务功能和公开功能等，进而维护国家安全、稳定和有序，实现公众参与，促进官员廉洁，提升治理绩效，促进国家发展，维护社会公正和促进社会和谐。
三、国家审计在国家治理框架中的目标定位
（一）国家审计的总体目标
国家审计总目标是一个国家或地区最高审计机关若干时期的总体职责与预期效果，体现国家审计的本质与存在意义。国家审计是国家治理的重要组成部分，同时对国家治理起着促进作用，所以国家治理的总目标决定了国家审计的总目标。因此，在国家治理框架下，国家审计的总体目标就是充分发挥审计的预见、监督、服务和公开等功能，推动国家治理实现善治。
（二）国家审计的具体目标
具体审计目标是总目标的分解与具体化，并随着国家治理的内容与标准的深化，具体审计目标表现出动态发展的特性。
1、发挥国家审计的预见功能，维护国家治理的安全
维护国家治理的安全是国家审计的首要目标。在当前的世界经济政治环境下，各种公共危机出现的频率逐渐增加，如自然环境危机、经济危机、安全危机等。虽然这些都是突发性事件，但其背后都是由于某些未引起人们重视的深层次原因而引发的。这一趋势就对国家审计的功能拓展提出了新的要求，即国家审计应具备预见功能。因此，我国国家审计应把维护国家安全始终作为审计工作的首要任务，加大对经济运行中突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度，维护国家经济安全。要进一步增强忧患意识和责任意识，高度关注经济转型过程中可能出现的各种风险和问题，保障经济社会健康安全运行。重点关注国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全，揭示存在的风险，提出防范和化解风险的对策性建议。
2、发挥国家审计的监督功能，保障国家治理的有序
监督功能是国家审计的基本功能。保障国家治理的有序应该是国家审计的基本目标。坚持把严肃揭露和查处重大违法违规、经济犯罪和腐败问题，严重侵害人民群众切身利益的问题，重大铺张浪费、国有资产损失、资源毁损和环境破坏等问题作为审计机关的重要职责，更加有效地发挥审计在推动反腐倡廉建设中的作用，提高社会遵纪守法的意识。加强对重大民生热点问题的审计监督，突出对公共财政、公共服务、公共管理、公共政策、公共环境等方面的审计监督，突出对事关人民群众切身利益的重大事项的审计监督，促进各项惠民政策的全面落实，切实维护民生。加强对宏观经济政策执行的审计监督，及时揭示和反映政策执行中出现的新情况新问题，严肃查处有令不行、有禁不止等行为，确保中央决策和部署落实到位。加大对法治政府和服务型政府建设情况的关注力度，促进行政权力法制化、规范化。
3、发挥国家审计的服务功能，提升国家治理的绩效
政府提供公共服务是国家治理的重点之一。国家审计是提高政府治理效率的重要工具，因为审计机关不仅具有法定的获取相关信息的手段收集评估所需的各种资料，而且还具有通畅的信息反馈机制，可以向政府高层决策部门报告评估结果，以促进评估结果的应用。由此可见，我国应积极推进国家审计的评价职能，对重大政策、程序和项目的制定、执行和结果进行评价。同时，应积极推进绩效审计，关注政策实施和预算执行的效果，促进降低行政运行成本，推动建立政府绩效管理制度，进一步提升国家治理的绩效。另外，国家审计在查出各类问题的基础上，要坚持从体制、机制及制度层面分析原因和提出审计建议，为完善政府治理当好参谋，促进提高经济社会运行质量和绩效。
4、发挥国家审计的公开功能，提升国家治理的水平
参与式国家治理成为现代国家治理的重要特征和必然要求。在此背景下，国家审计也应积极探索“参与式审计”之路，即建立一种以政府审计部门为主导，多元化主体积极参与、专业审计与公众参与有效互补的一种新型的审计模式。这就要求国家审计制定审计计划时问需于民，在“审什么”的问题上广泛征求公众意见；审计过程中问效于民，在“审计评价”的问题上充分听取公众感受；最终的审计结果公告于民，把“审得如何”的情况广泛告知公众；提审计建议和审计事业的发展上问计于民，在“怎么办”和“如何审”方面听取公众的建议。通过参与式审计，打通一条公众合理参与国家治理的通道，使专业审计与公众民主参与之间很好地结合在一起，从而促进政府治理水平的提升。（丁仁立）
参考文献：
[1]俞可平.中国治理变迁30年[M].北京：中国人民大学出版社，2002.9.
[2]刘家义.国家审计与国家治理 [J]中国审计，2011（16）.
[3]宋夏云.国家审计目标及实现机制研究[D]上海财经大学，2006.6.
[4]李媛媛，胡东杰，周延.参与式审计——民意表达的新平台[J]中国审计，2011（4）.
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