浅议我国地方政府性基金管理存在的问题及完善建议
赵君（江苏省徐州市审计局）
政府性基金是为支持社会经济事业发展，依法向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金，包括各种基金、资金、附加和专项收费。政府性基金作为地方财政预算的重要组成部分，随着财政收支规模的不断增长，其对地方经济发展的支撑作用应愈发凸显。然而笔者在审计中发现，政府性基金的管理仍不够规范，管理模式较粗放，在政府性基金管理方面存在一些比较突出的问题，这些问题的存在使政府性基金无法充分发挥其应有的功能和作用，亟待完善，本文就此作初步探讨。
一、地方政府性基金管理存在的问题及原因分析
（一）政府性基金预算科学性、合理性、准确性不足。
1.基金预算的编制不够细化。目前，基金预算编制普遍仍是沿用基数加增长，列收列支的编制方法，未细化到具体项目，基金预算难以科学、准确地反映政府性基金的收支状况，更难以清晰地反映基金的支出结构与方向。基本支出不能够反映出预算单位编制、人员、经费状况及其变化情况；项目支出也没有细化到具体项目和具体活动，政府基金预算的执行效果差，监管难以到位，使用效果不理想。
2.基金收支预测科学性、准确性不高。由于财政部门基础数据资料不全，没有建立健全基本数据库，对基金的征收情况不能准确掌握，无法对基金收支状况作出科学、准确的预测，致使基金预算安排随意性较大、准确性不高，基金预算执行的可操作性不强。如在审计中发现，2010年某市基金收入年初预算41亿元，年终决算为80亿元，相差39亿元，差异率97.5%; 基金支出年初预算41亿元，调整预算84亿元，年终决算69亿元，调整预算与年初预算相差43亿元，差异率104.8%，调整预算与年终决算相差15亿元，差异率21.7%。
以上问题的形成主要有以下原因：一是基金预算编制与管理的法律依据不完善，编制政府性基金预算的依据, 散见于《预算法》、《政府性基金预算管理办法》、《政府性基金管理暂行办法》等,依据不系统、不完整。二是长期以来存在着“重预算内、轻预算外”，“重一般预算、轻基金预算”的倾向，政府性基金的管理约束机制不够健全，基础资料不够完整，基金预算按列收列支管理,没有建立相关报表及资料报送制度,无法达到动态化、精细化管理。
（二）基金结余较大，影响使用效益。
随着财政收支规模的增长，政府性基金收入增长较快，加之对政府性基金的使用管理不尽合理，各地普遍存在着政府性基金结余较大的问题，有些地方的政府性基金结余甚至是当年一般预算净结余的几十倍，结余资金过大，基金使用效益难以发挥，对重点事业的支持作用不明显。如在审计中发现，2010年某市城市基础设施配套费收入预算安排20,000万元，实际完成收入入库38,593万，完成预算的192.9%，支出年初预算20,000万元，调整预算38,408万元，实际支出18,457万元，仅完成调整预算的48%，当年结余19,951万元。
政府性基金结余较大的形成主要的原因为：一是近年来政府性基金收入增长较快，但由于基金预算编制不够科学，收支预测准确率不高，导致支出预算执行效果不理想，基金大量结余、资金沉淀；二是政府性基金预算与公共财政一般预算之间协调和衔接不紧密,没有形成完整的预算体系。特别是政府性基金预算未能正确处理好与公共财政一般预算之间的关系,无法对公共财政一般预算进行有效的支持和互补；三是政府性基金统筹力度不足，致使一方面政府性基金预算大量结余，另一方面在十分紧张的公共财政一般预算中还要安排大量的资金，用于基金项目建设和基金执管部门的运转,影响了政府性基金的使用效益。
（三）政府性基金支出结构不尽合理。
目前，各地政府性基金仍大部分用于补充部门经费，而安排用于基金项目建设如中小学校舍及基础设施建设、精神文明建设、残疾人就业保障、廉租房维护与管理、农村基础设施建设、城市公共设施与环境卫生等方面的项目专项支出较少。如在审计中发现，2010年某市直政府性基金支出688,460万元，其中用于非项目性、非专项的“其他”性质用途的支出共计439,186万元，占政府性基金支出的60%以上。支出结构的不合理，不仅导致政府性基金无法充分发挥作用，效果不理想；同时公共财政一般预算还要安排大量财力用于项目性建设，进一步大了公共财政一般预算支出的压力。
政府性基金支出结构不合理，其原因主要在于对政府性基金的管理更多的是从形式上纳入预算管理，未完全做到收支脱钩，许多执收部门仍把征收的基金收入视为本部门的收入，基本上维持“谁收谁用、多收多用”的局面，政府性基金支出有相当一部份被用来补充了部门经费。
二、对完善我国地方政府性基金管理的一些建议
（一）科学预测收入，合理安排支出，细化预算编制内容，提高预算编制的精细化、科学化水平。
一是规范预算安排。基金收入预算要根据经济形势变化和政策调整情况作出科学、准确的预测，减少中间调整；基金支出要按照“以收定支、专款专用”的原则合理安排, 充分论证项目支出，保证项目的可执行性，提高支出预算的准确性、可行性。
二是细化预算编制。政府性基金预算应细致、全面地反映基金收支的具体情况，预算应全部编列到项级，细化到具体支出项目和用款单位，要落实具体事项。
（二）切实盘活政府性基金沉淀资金。
一是加大政府性基金的统筹安排使用,做好政府性基金预算与公共财政一般预算有效衔接,切实提高政府性基金使用效益。在编制预算时,凡是符合政府性基金支持方向的项目,优先用政府性基金来安排;政府性基金预算已足额安排的项目,公共财政一般预算不再重复安排;公共财政一般预算安排不足的项目,尽可能由政府性基金进行补充。
二是通过制定适当的调配政策,统筹盘活政府性基金沉淀资金 ,建立健全基金沉淀资金调控机制,实现政府性基金预算与公共财政一般预算的有效衔接,可以缓解地方财政一般预算支出压力，增强政府宏观调控能力,提高资金的使用效益和效率。
（三）优化支出结构，提高政府性基金使用效益。
一是转变政府性基金“谁收谁用、多收多用”的观念，实现政府性基金收支的真正脱钩，加大对基金使用单位的经费保障力度，减少政府性基金用于执收部门经费的支出。
二是确保政府性基金专款专用和促进事业发展，使政府性基金为支持地方基础设施建设和公共事业发展，保障地方政府正常运转，促进地方社会经济事业充分发挥其作用，从而缓解公共财政一般预算可用财力的支出压力，从整体上优化整个地区财政支出结构，全面提高地方财政资金的使用效益。（赵君）
一、地方政府性基金管理存在的问题及原因分析
（一）政府性基金预算科学性、合理性、准确性不足。
1.基金预算的编制不够细化。目前，基金预算编制普遍仍是沿用基数加增长，列收列支的编制方法，未细化到具体项目，基金预算难以科学、准确地反映政府性基金的收支状况，更难以清晰地反映基金的支出结构与方向。基本支出不能够反映出预算单位编制、人员、经费状况及其变化情况；项目支出也没有细化到具体项目和具体活动，政府基金预算的执行效果差，监管难以到位，使用效果不理想。
2.基金收支预测科学性、准确性不高。由于财政部门基础数据资料不全，没有建立健全基本数据库，对基金的征收情况不能准确掌握，无法对基金收支状况作出科学、准确的预测，致使基金预算安排随意性较大、准确性不高，基金预算执行的可操作性不强。如在审计中发现，2010年某市基金收入年初预算41亿元，年终决算为80亿元，相差39亿元，差异率97.5%; 基金支出年初预算41亿元，调整预算84亿元，年终决算69亿元，调整预算与年初预算相差43亿元，差异率104.8%，调整预算与年终决算相差15亿元，差异率21.7%。
以上问题的形成主要有以下原因：一是基金预算编制与管理的法律依据不完善，编制政府性基金预算的依据, 散见于《预算法》、《政府性基金预算管理办法》、《政府性基金管理暂行办法》等,依据不系统、不完整。二是长期以来存在着“重预算内、轻预算外”，“重一般预算、轻基金预算”的倾向，政府性基金的管理约束机制不够健全，基础资料不够完整，基金预算按列收列支管理,没有建立相关报表及资料报送制度,无法达到动态化、精细化管理。
（二）基金结余较大，影响使用效益。
随着财政收支规模的增长，政府性基金收入增长较快，加之对政府性基金的使用管理不尽合理，各地普遍存在着政府性基金结余较大的问题，有些地方的政府性基金结余甚至是当年一般预算净结余的几十倍，结余资金过大，基金使用效益难以发挥，对重点事业的支持作用不明显。如在审计中发现，2010年某市城市基础设施配套费收入预算安排20,000万元，实际完成收入入库38,593万，完成预算的192.9%，支出年初预算20,000万元，调整预算38,408万元，实际支出18,457万元，仅完成调整预算的48%，当年结余19,951万元。
政府性基金结余较大的形成主要的原因为：一是近年来政府性基金收入增长较快，但由于基金预算编制不够科学，收支预测准确率不高，导致支出预算执行效果不理想，基金大量结余、资金沉淀；二是政府性基金预算与公共财政一般预算之间协调和衔接不紧密,没有形成完整的预算体系。特别是政府性基金预算未能正确处理好与公共财政一般预算之间的关系,无法对公共财政一般预算进行有效的支持和互补；三是政府性基金统筹力度不足，致使一方面政府性基金预算大量结余，另一方面在十分紧张的公共财政一般预算中还要安排大量的资金，用于基金项目建设和基金执管部门的运转,影响了政府性基金的使用效益。
（三）政府性基金支出结构不尽合理。
目前，各地政府性基金仍大部分用于补充部门经费，而安排用于基金项目建设如中小学校舍及基础设施建设、精神文明建设、残疾人就业保障、廉租房维护与管理、农村基础设施建设、城市公共设施与环境卫生等方面的项目专项支出较少。如在审计中发现，2010年某市直政府性基金支出688,460万元，其中用于非项目性、非专项的“其他”性质用途的支出共计439,186万元，占政府性基金支出的60%以上。支出结构的不合理，不仅导致政府性基金无法充分发挥作用，效果不理想；同时公共财政一般预算还要安排大量财力用于项目性建设，进一步大了公共财政一般预算支出的压力。
政府性基金支出结构不合理，其原因主要在于对政府性基金的管理更多的是从形式上纳入预算管理，未完全做到收支脱钩，许多执收部门仍把征收的基金收入视为本部门的收入，基本上维持“谁收谁用、多收多用”的局面，政府性基金支出有相当一部份被用来补充了部门经费。
二、对完善我国地方政府性基金管理的一些建议
（一）科学预测收入，合理安排支出，细化预算编制内容，提高预算编制的精细化、科学化水平。
一是规范预算安排。基金收入预算要根据经济形势变化和政策调整情况作出科学、准确的预测，减少中间调整；基金支出要按照“以收定支、专款专用”的原则合理安排, 充分论证项目支出，保证项目的可执行性，提高支出预算的准确性、可行性。
二是细化预算编制。政府性基金预算应细致、全面地反映基金收支的具体情况，预算应全部编列到项级，细化到具体支出项目和用款单位，要落实具体事项。
（二）切实盘活政府性基金沉淀资金。
一是加大政府性基金的统筹安排使用,做好政府性基金预算与公共财政一般预算有效衔接,切实提高政府性基金使用效益。在编制预算时,凡是符合政府性基金支持方向的项目,优先用政府性基金来安排;政府性基金预算已足额安排的项目,公共财政一般预算不再重复安排;公共财政一般预算安排不足的项目,尽可能由政府性基金进行补充。
二是通过制定适当的调配政策,统筹盘活政府性基金沉淀资金 ,建立健全基金沉淀资金调控机制,实现政府性基金预算与公共财政一般预算的有效衔接,可以缓解地方财政一般预算支出压力，增强政府宏观调控能力,提高资金的使用效益和效率。
（三）优化支出结构，提高政府性基金使用效益。
一是转变政府性基金“谁收谁用、多收多用”的观念，实现政府性基金收支的真正脱钩，加大对基金使用单位的经费保障力度，减少政府性基金用于执收部门经费的支出。
二是确保政府性基金专款专用和促进事业发展，使政府性基金为支持地方基础设施建设和公共事业发展，保障地方政府正常运转，促进地方社会经济事业充分发挥其作用，从而缓解公共财政一般预算可用财力的支出压力，从整体上优化整个地区财政支出结构，全面提高地方财政资金的使用效益。（赵君）
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