基层审计机关开展绩效审计的几点思考
王振旭（湖南省衡阳市审计局）
随着我国社会政治经济的不断发展，社会公众对政府职能部门履行经济责任的要求也日渐提高。人们十分关注政府在承担公共经济责任的过程中，是否节约地使用公共资金，其效率和效果又是如何，这就要求国家审计机关对政府资金投入以及公权力运行进行绩效审查并予以公告，以满足社会公众对此类信息的需求。
当前，审计的“免疫系统”功能已经成为审计工作总体目标的重要内容，通过推进政府绩效审计将增强审计在国民经济建设和发展中的“免疫系统”作用。由此可见，绩效审计必将成为未来国家审计的主流，审计法也明确的规定了对资金的效益性进行审计，但是相对传统审计而言，绩效审计对我们来说仍是个全新的概念，尤其是对地市以下审计机关，基本上没有进行过真正意义上的绩效审计，本文拟就地市审计机关如何进行绩效审计进行一些探讨。
一、地市审计机关开展绩效审计的紧迫性与必然性
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》把充分发挥审计的“免疫系统”功能作为审计工作总体目标的重要内容，通过推进政府绩效审计增强审计在国民经济建设和发展中的“免疫系统”作用，指出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府机关责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”。这标志着中国的审计工作由财政财务收支审计与效益审计并重，提升到全面推进绩效审计层次。由此可见，开展绩效审计，已经是不可避免的时代潮流，既然已经不可避免，那么审计机关就应该迎难而上，立足长远，推动绩效审计快速发展。
就地市审计机关而言，绩效审计的发展必将像十几年前的经济责任审计模式与计算机审计手段一样迅速的成为国家审计的主流项目之一，晚搞不如早搞，越早动手越有利。只有加快开展绩效审计步伐，才能在未来的审计事业发展上取得先手，从绩效审计的作用上来看，尽快开展绩效审计，必将进一步提高地市审计机关在本级政府内的地位，进而提高审计威信，树立审计权威。
二、地方审计机关开展绩效审计必须取得本级政府和人大的支持
由于审计机关属于政府部门序列，隶属于政府行政首长管辖，那么要搞好绩效审计，首先必须争得政府的认可与支持，由于绩效审计的目的主要是揭露因管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失等问题，重点揭露因政府部门办事拖拉、效率低下所造成的政府公信力缺失等现象，并提出具体可行的建议。政府敢不敢自揭家丑，敢不敢正视自身存在的这样、那样的问题，对绩效审计是否能去的实效有很大的影响，因此，在当前审计体制下，绩效审计首先必须取得本级政府的认同才能获得较好的发展机会，地市审计机关应逐步争取政府将绩效审计结果纳入政府常务会议或者专题会议研究，并逐步争取在政府常务会议或者专题会议上对绩效审计发现的问题整改以及建议落实进行专题部署，增强各政府组成部门对绩效审计结果的利用程度。二是积极争取人大将绩效审计综合报告列入人大常委会议议事议程，争取建立人大常委会每年专题听取审计机关代表政府所作的绩效审计工作报告制度（这一点深圳市绩效审计已有先例），强化人大对绩效审计工作的法制监督，通过人大的立法监督，使绩效审计结果能得到有效传递、反馈和处理，保证绩效审计成为公共管理的基本环节，在对绩效审计查出的问题严肃查处以及建议落实方面，各级人大及其常委会还可发挥更大的作用。各级人大在每年对“一府两院”的工作报告进行审议时，可以要求对前一年审计出的问题的处理情况作为报告的内容之一，包括有关问题是否查清，有关责任人是否承担了应该承担的行政责任或法律责任，有关审计建议是否得到有效执行，这种审计问题整改报告机制，有助于完善绩效审计的过程，从而促进公共管理部门自觉而有效地开展绩效审计整改提高工作。三是取得政府以及人大对审计公开的支持，提高绩效审计的透明度。只有公开透明才能确保绩效审计公正、公平。政府绩效审计信息的公开化，将推动各级政府职能部门行政行为的公开透明进程。审计机关必须将提高审计工作的透明度作为一项必要的工作程序，尽快推行审计机关对外公布审计结果的制度并加以规范，公开透明不仅是绩效审计管理内在的需要，也是提高绩效审计成效的必要途径。一方面社会公众可以更加了解和支持审计工作，宣传审计成效，从而增强审计监督的权威性，为审计工作创造良好的社会环境。另一方面也在实际上加强了社会各界对审计部门是否依法审计以及审计质量等情况的监督，而通过加强社会对绩效审计的监督，可以促进政府绩效审计在规范我国经济发展秩序和政府公权力运行方面发挥越来越重要的作用。而在审计公开上政府与人大的支持必不可少。审计公开可以选择循序渐进的方式，在政府与人大所认可的范围逐步实行。
三、地市审计机关开展绩效审计必须循序渐进，分类进行，逐步探索绩效审计评价体系
当前，全国地市级审计机关仅有深圳市等少数审计局开展了绩效审计并取得了一定成效。因此可供借鉴的经验较少，开展绩效审计必须摸索前进，逐步实行。
一是要选择和确定较易产生审计成果的项目来实施试审，并根据试审效果选择成效比较明显的项目向政府和人大专题报告，以积累经验并取得政府和人大支持。根据当前地市级审计机关审计工作的目标和实际情况，绩效审计的主要任务是揭露资金管理和使用过程中存在的问题，促进提高资金管理水平和使用效益。根据这一目标，结合审计工作实际可以选择以下一个或多个领域来进行试审。
1、固定资产投资类项目的绩效审计。主要应通过对财政性资金投入或者国家政策性贷款投入的固定资产投资项目的资金使用情况审计，包括对资金管理和绩效的评价，促进财政资金提高使用效益。审计机关对作出一项投资决策，上马一个工程，实施一个项目，开展一项事业，仅审查其决策程序的规范性、资金使用的合规性、合法性是远远不够的，还应从项目预算到具体支出的各个环节、从项目预期总目标到具体实施阶段、从项目论证效益预测到实际完成取得效益进行全方位审核评价。随着国家扩大内需资金的不断投入，各地的基建投资项目开工比较多，且目前大多审计机关已经对固定资产投资审计比较熟悉，掌握了一定的方法、程序，只要在审计中适当加入绩效审计的内容，将会取得比较理想的效果，而且各级政府和人民群众对基建领域也比较关心，通过对基建投资的绩效审计，将最大程度上的满足政府和社会公众的需要，提高财政资金使用效益。避免重大决策失误和损失浪费现象的发生。
2、结合经济责任审计对组织管理方面进行绩效审计。当前，领导干部经济责任审计已经全面开展并取得了一定成效，经济责任审计从一定程度上来讲是对领导干部的绩效审计，那么，我们结合经济责任审计，在里面加上对政府各部门的绩效审计内容，将取得较好的对政府职能部门履行职能的绩效评价。首先在宏观层面来看，政府必须进行有效的宏观管理。绩效审计就应该充当政府宏观决策的参谋，在为宏观决策提供基础数据资料的同时，对获取的审计信息资料进行分析评价，为宏观管理提供国有资本运营情况，各职能部门履行各自职责情况，国有资产保值增值情况，各区域和各产业经营情况，以及在经济管理体制和机制方面存在的问题，作为宏观决策和进行宏观管理的参考依据。其次从微观层面来看，一个政策贯彻的好坏依赖于执行部门的组织和管理。另一方面结合经济责任审计开展对各职能部门管理服务经济发展和社会公众这方面的绩效审计，可以促进管理部门，提高管理效益，强化政策执行效果。
3、开展民生资金绩效审计。这类绩效审计主要涉及管理部门提供的社会服务状况。地市级审计机关更多的面对群众，各类社会保障资金其使用效果如何，为基层民众服务的部门其服务效果如何，可以通过分析某一方面社保资金受益对象所取得的收益与该资金的投入的对比关系。如对由劳动部门负责的下岗失业人员（或返乡农民工）的职业培训项目，绩效审计一方面要将培训成本与补贴收入比较，评价财政补贴经济性，而更重要的是分析失业人员通过职业培训，重新就业率变化；比较培训项目与就业岗位的相关程度等，民生资金是社会公众最为关注的财政类资金之一，通过对民生资金的效益审计并逐步对社会公开，将最大限度的提高政府执政的透明度，提升政府形象，提升民生资金的使用效益。
近年来，深圳市审计局对绩效审计形式总结了建设项目绩效审计、专项资金绩效审计、预算执行绩效审计、经济责任绩效审计、公益事业绩效审计和资源利用绩效审计六种类型并进行了很好的探索，对于审计人员逐步了解、适应、熟悉绩效审计、为绩效审计作为新的审计类型做好铺垫，也为建立市级绩效审计提供了较好的示范作用。
二是结合各类行业绩效审计试点，逐步开发和构建一套符合本地实情的绩效审计评价体系。绩效审计必须有一个用以比较和评价当期成果的标准。目前来讲，广义上通用的绩效评价体系很难统一建立，最多也只能就绩效审计所要达到的目的进行规范。一方面，既要建立具有普遍指导意义的整体绩效审计指标评价体系（从整体上根据绩效审计要达到的目的设计一些通用的指标），在标准体系设置上，要注重绩效与公平想结合，要全面反映经济，社会与人的全面协调与发展，不能单纯地运用经济指标，既要考虑经济效益、管理效益、又要考虑社会效益，同时还要考虑生态效益。另一方面，又要分门别类，根据不同行业建立不同的行业绩效审计指标评价体系，一般来讲狭义的行业绩效审计评价体系指标可以根据以下条件来设立。国家法律、法规和政策的规定及主管部门或单位内部的制度、规定；生产经营目标、计划，预算和有关的技术定额：单位历史上先进的技术定额、经济定额或预算标准；国内外同行业可比的先进技术经济指标；五是经过科学分析精确计算得出的公认经济技术数据等。只有两种评价指标体系建设同步进行，互有补充，才能逐步建立具有可操作性的绩效审计评价指标体系。
四、地方审计机关开展绩效审计必须以人为本，不断提高审计队伍素质
审计人员尤其是一线审计人员始终是开展审计工作的排头兵，绩效审计也不例外。当前，各级审计机关尤其是基层审计机关审计人员的业务素质和政治思想素质仍不能完全适应绩效审计要求。可以说，除了深圳等少数审计局的审计人员搞过绩效审计之外，大多数审计人员对绩效审计都是门外汉。审计人员知识结构单一，绝大多数审计人员是会计、审计等经济类专业毕业，而熟悉经济，法律、管理和工程技术、工程造价等方面知识的复合型人才少；在现有审计人员中工作经历比较单一的人员多，而具有经过多个经济管理部门工作阅历的人员少，缺乏具有宏观视野、能站在不同角度看待和审视问题的审计人员；在业务能力上，查处问题的能力强，能进行综合分析问题和提升审计质量、运用审计成果的能力弱；在审计人员思维方式上，财政财务收支审计已形成了较固定的思维方式，对如何转变思想观念，提升审计层次，搞好绩效审计，总觉得困难大于希望，跟不上形势发展的要求。
绩效审计视野宽、范围广、要求高、难度大，又没有成熟的经验可以借鉴，为了适应形势的发展，审计机关应有针对性地开展绩效审计业务培训，组织精干人员对各类行业进行绩效审计试审，逐步建立一支高素质的绩效审计队伍。一是结合某些行业或领域的绩效审计试点，进行审前培训、审中学习、审后总结，使参审人员在审计工作实践中得到锻炼，增长知识、提高实际工作能力。二是引进技术和人才，重点引进工程技术以及工程造价和政府行政管理方面的专门人才。三是选派审计人员外出培训，借鉴绩效审计开展较好地区的成熟经验，同时掌握一定的诸如工程、计算机、管理学、心理学、法律等现代科学管理知识和相关专业知识，使审计人员尽快掌握绩效审计的本领。四是逐步创造条件建立各行业绩效审计专家人才库，帮助并指导绩效审计工作。（王振旭）
当前，审计的“免疫系统”功能已经成为审计工作总体目标的重要内容，通过推进政府绩效审计将增强审计在国民经济建设和发展中的“免疫系统”作用。由此可见，绩效审计必将成为未来国家审计的主流，审计法也明确的规定了对资金的效益性进行审计，但是相对传统审计而言，绩效审计对我们来说仍是个全新的概念，尤其是对地市以下审计机关，基本上没有进行过真正意义上的绩效审计，本文拟就地市审计机关如何进行绩效审计进行一些探讨。
一、地市审计机关开展绩效审计的紧迫性与必然性
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》把充分发挥审计的“免疫系统”功能作为审计工作总体目标的重要内容，通过推进政府绩效审计增强审计在国民经济建设和发展中的“免疫系统”作用，指出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府机关责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”。这标志着中国的审计工作由财政财务收支审计与效益审计并重，提升到全面推进绩效审计层次。由此可见，开展绩效审计，已经是不可避免的时代潮流，既然已经不可避免，那么审计机关就应该迎难而上，立足长远，推动绩效审计快速发展。
就地市审计机关而言，绩效审计的发展必将像十几年前的经济责任审计模式与计算机审计手段一样迅速的成为国家审计的主流项目之一，晚搞不如早搞，越早动手越有利。只有加快开展绩效审计步伐，才能在未来的审计事业发展上取得先手，从绩效审计的作用上来看，尽快开展绩效审计，必将进一步提高地市审计机关在本级政府内的地位，进而提高审计威信，树立审计权威。
二、地方审计机关开展绩效审计必须取得本级政府和人大的支持
由于审计机关属于政府部门序列，隶属于政府行政首长管辖，那么要搞好绩效审计，首先必须争得政府的认可与支持，由于绩效审计的目的主要是揭露因管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失等问题，重点揭露因政府部门办事拖拉、效率低下所造成的政府公信力缺失等现象，并提出具体可行的建议。政府敢不敢自揭家丑，敢不敢正视自身存在的这样、那样的问题，对绩效审计是否能去的实效有很大的影响，因此，在当前审计体制下，绩效审计首先必须取得本级政府的认同才能获得较好的发展机会，地市审计机关应逐步争取政府将绩效审计结果纳入政府常务会议或者专题会议研究，并逐步争取在政府常务会议或者专题会议上对绩效审计发现的问题整改以及建议落实进行专题部署，增强各政府组成部门对绩效审计结果的利用程度。二是积极争取人大将绩效审计综合报告列入人大常委会议议事议程，争取建立人大常委会每年专题听取审计机关代表政府所作的绩效审计工作报告制度（这一点深圳市绩效审计已有先例），强化人大对绩效审计工作的法制监督，通过人大的立法监督，使绩效审计结果能得到有效传递、反馈和处理，保证绩效审计成为公共管理的基本环节，在对绩效审计查出的问题严肃查处以及建议落实方面，各级人大及其常委会还可发挥更大的作用。各级人大在每年对“一府两院”的工作报告进行审议时，可以要求对前一年审计出的问题的处理情况作为报告的内容之一，包括有关问题是否查清，有关责任人是否承担了应该承担的行政责任或法律责任，有关审计建议是否得到有效执行，这种审计问题整改报告机制，有助于完善绩效审计的过程，从而促进公共管理部门自觉而有效地开展绩效审计整改提高工作。三是取得政府以及人大对审计公开的支持，提高绩效审计的透明度。只有公开透明才能确保绩效审计公正、公平。政府绩效审计信息的公开化，将推动各级政府职能部门行政行为的公开透明进程。审计机关必须将提高审计工作的透明度作为一项必要的工作程序，尽快推行审计机关对外公布审计结果的制度并加以规范，公开透明不仅是绩效审计管理内在的需要，也是提高绩效审计成效的必要途径。一方面社会公众可以更加了解和支持审计工作，宣传审计成效，从而增强审计监督的权威性，为审计工作创造良好的社会环境。另一方面也在实际上加强了社会各界对审计部门是否依法审计以及审计质量等情况的监督，而通过加强社会对绩效审计的监督，可以促进政府绩效审计在规范我国经济发展秩序和政府公权力运行方面发挥越来越重要的作用。而在审计公开上政府与人大的支持必不可少。审计公开可以选择循序渐进的方式，在政府与人大所认可的范围逐步实行。
三、地市审计机关开展绩效审计必须循序渐进，分类进行，逐步探索绩效审计评价体系
当前，全国地市级审计机关仅有深圳市等少数审计局开展了绩效审计并取得了一定成效。因此可供借鉴的经验较少，开展绩效审计必须摸索前进，逐步实行。
一是要选择和确定较易产生审计成果的项目来实施试审，并根据试审效果选择成效比较明显的项目向政府和人大专题报告，以积累经验并取得政府和人大支持。根据当前地市级审计机关审计工作的目标和实际情况，绩效审计的主要任务是揭露资金管理和使用过程中存在的问题，促进提高资金管理水平和使用效益。根据这一目标，结合审计工作实际可以选择以下一个或多个领域来进行试审。
1、固定资产投资类项目的绩效审计。主要应通过对财政性资金投入或者国家政策性贷款投入的固定资产投资项目的资金使用情况审计，包括对资金管理和绩效的评价，促进财政资金提高使用效益。审计机关对作出一项投资决策，上马一个工程，实施一个项目，开展一项事业，仅审查其决策程序的规范性、资金使用的合规性、合法性是远远不够的，还应从项目预算到具体支出的各个环节、从项目预期总目标到具体实施阶段、从项目论证效益预测到实际完成取得效益进行全方位审核评价。随着国家扩大内需资金的不断投入，各地的基建投资项目开工比较多，且目前大多审计机关已经对固定资产投资审计比较熟悉，掌握了一定的方法、程序，只要在审计中适当加入绩效审计的内容，将会取得比较理想的效果，而且各级政府和人民群众对基建领域也比较关心，通过对基建投资的绩效审计，将最大程度上的满足政府和社会公众的需要，提高财政资金使用效益。避免重大决策失误和损失浪费现象的发生。
2、结合经济责任审计对组织管理方面进行绩效审计。当前，领导干部经济责任审计已经全面开展并取得了一定成效，经济责任审计从一定程度上来讲是对领导干部的绩效审计，那么，我们结合经济责任审计，在里面加上对政府各部门的绩效审计内容，将取得较好的对政府职能部门履行职能的绩效评价。首先在宏观层面来看，政府必须进行有效的宏观管理。绩效审计就应该充当政府宏观决策的参谋，在为宏观决策提供基础数据资料的同时，对获取的审计信息资料进行分析评价，为宏观管理提供国有资本运营情况，各职能部门履行各自职责情况，国有资产保值增值情况，各区域和各产业经营情况，以及在经济管理体制和机制方面存在的问题，作为宏观决策和进行宏观管理的参考依据。其次从微观层面来看，一个政策贯彻的好坏依赖于执行部门的组织和管理。另一方面结合经济责任审计开展对各职能部门管理服务经济发展和社会公众这方面的绩效审计，可以促进管理部门，提高管理效益，强化政策执行效果。
3、开展民生资金绩效审计。这类绩效审计主要涉及管理部门提供的社会服务状况。地市级审计机关更多的面对群众，各类社会保障资金其使用效果如何，为基层民众服务的部门其服务效果如何，可以通过分析某一方面社保资金受益对象所取得的收益与该资金的投入的对比关系。如对由劳动部门负责的下岗失业人员（或返乡农民工）的职业培训项目，绩效审计一方面要将培训成本与补贴收入比较，评价财政补贴经济性，而更重要的是分析失业人员通过职业培训，重新就业率变化；比较培训项目与就业岗位的相关程度等，民生资金是社会公众最为关注的财政类资金之一，通过对民生资金的效益审计并逐步对社会公开，将最大限度的提高政府执政的透明度，提升政府形象，提升民生资金的使用效益。
近年来，深圳市审计局对绩效审计形式总结了建设项目绩效审计、专项资金绩效审计、预算执行绩效审计、经济责任绩效审计、公益事业绩效审计和资源利用绩效审计六种类型并进行了很好的探索，对于审计人员逐步了解、适应、熟悉绩效审计、为绩效审计作为新的审计类型做好铺垫，也为建立市级绩效审计提供了较好的示范作用。
二是结合各类行业绩效审计试点，逐步开发和构建一套符合本地实情的绩效审计评价体系。绩效审计必须有一个用以比较和评价当期成果的标准。目前来讲，广义上通用的绩效评价体系很难统一建立，最多也只能就绩效审计所要达到的目的进行规范。一方面，既要建立具有普遍指导意义的整体绩效审计指标评价体系（从整体上根据绩效审计要达到的目的设计一些通用的指标），在标准体系设置上，要注重绩效与公平想结合，要全面反映经济，社会与人的全面协调与发展，不能单纯地运用经济指标，既要考虑经济效益、管理效益、又要考虑社会效益，同时还要考虑生态效益。另一方面，又要分门别类，根据不同行业建立不同的行业绩效审计指标评价体系，一般来讲狭义的行业绩效审计评价体系指标可以根据以下条件来设立。国家法律、法规和政策的规定及主管部门或单位内部的制度、规定；生产经营目标、计划，预算和有关的技术定额：单位历史上先进的技术定额、经济定额或预算标准；国内外同行业可比的先进技术经济指标；五是经过科学分析精确计算得出的公认经济技术数据等。只有两种评价指标体系建设同步进行，互有补充，才能逐步建立具有可操作性的绩效审计评价指标体系。
四、地方审计机关开展绩效审计必须以人为本，不断提高审计队伍素质
审计人员尤其是一线审计人员始终是开展审计工作的排头兵，绩效审计也不例外。当前，各级审计机关尤其是基层审计机关审计人员的业务素质和政治思想素质仍不能完全适应绩效审计要求。可以说，除了深圳等少数审计局的审计人员搞过绩效审计之外，大多数审计人员对绩效审计都是门外汉。审计人员知识结构单一，绝大多数审计人员是会计、审计等经济类专业毕业，而熟悉经济，法律、管理和工程技术、工程造价等方面知识的复合型人才少；在现有审计人员中工作经历比较单一的人员多，而具有经过多个经济管理部门工作阅历的人员少，缺乏具有宏观视野、能站在不同角度看待和审视问题的审计人员；在业务能力上，查处问题的能力强，能进行综合分析问题和提升审计质量、运用审计成果的能力弱；在审计人员思维方式上，财政财务收支审计已形成了较固定的思维方式，对如何转变思想观念，提升审计层次，搞好绩效审计，总觉得困难大于希望，跟不上形势发展的要求。
绩效审计视野宽、范围广、要求高、难度大，又没有成熟的经验可以借鉴，为了适应形势的发展，审计机关应有针对性地开展绩效审计业务培训，组织精干人员对各类行业进行绩效审计试审，逐步建立一支高素质的绩效审计队伍。一是结合某些行业或领域的绩效审计试点，进行审前培训、审中学习、审后总结，使参审人员在审计工作实践中得到锻炼，增长知识、提高实际工作能力。二是引进技术和人才，重点引进工程技术以及工程造价和政府行政管理方面的专门人才。三是选派审计人员外出培训，借鉴绩效审计开展较好地区的成熟经验，同时掌握一定的诸如工程、计算机、管理学、心理学、法律等现代科学管理知识和相关专业知识，使审计人员尽快掌握绩效审计的本领。四是逐步创造条件建立各行业绩效审计专家人才库，帮助并指导绩效审计工作。（王振旭）
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