国有资本经营预算审计浅析
王有志（审计署哈尔滨办）
随着国有资本经营预算制度在中央企业全面实行并在地方企业逐渐试行，国有资本经营预算制度建立并成为我国政府预算的重要组成部分。根据经济社会发展需要和有效发挥国家审计对国有资本有效运营的监管职能，审计署2008年至2012年审计工作发展规划和“十二五”审计工作发展规划均将国有资本经营预算审计列为重要工作内容。国有资本经营预算审计不仅是国有企业审计的重点，也是构建财政大格局审计的重要环节。那么，国有资本经营预算审计的内容和重点是什么，如何有效开展国有资本经营预算审计？笔者谈谈自己的认识。
一、国有资本经营预算及其发展沿革
国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对其进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。
1993年，党的十四届三中全会首次提出国有资产经营预算概念。1995年颁布的《中华人民共和国预算法》及其实施条例提出将国有资产经营预算纳入预算编制，标志着建立国有资产经营预算正式取得法律地位。但由于当时国有企业发展普遍缺乏资金，国家对国有企业实行了暂停上缴税后利润的政策,国有资本经营预算一直处于悬空状态。随着相关认识理念的发展成熟，2003年正式提出国有资本及国有资本营运预算概念。2007年9月,国务院正式下发《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》,明确了试行国有资本经营预算的指导思想和原则,确定了国有资本经营预算的收支范围及编制、执行和审批程序后,才使国有资本经营预算正式进入了实施阶段。2008年，《中华人民共和国企业国有资产法》规定，国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级政府预算，报本级人民代表大会批准。国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。国务院和地方人民政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作，履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案，同时明确审计机关应对国有资本经营预算的执行情况进行监督。
二、国有资本经营预算审计
国有资本经营预算审计是指审计机关依据本级人大审查和批准的年度国有资本经营预算，对本级财政及各预算执行部门和机构，在预算编制、预算管理、预算执行及其决算等方面以及国有及国有参股企业收益真实性所进行的审计监督。国有资本经营预算审计的对象涉及到本级财政部门本级代表国有资产出资人的国有资产监管机构以及其他有企业监管职能的部门和单位。
（一）国有资本经营预算审计目标
国有资本经营预算是我国建立政府复式预算体系中的重要组成部分，对于有效反映国家作为出资人与国有企业之间的收益分配和再投资关系，推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组，实现国有资本的保值增值，服务政府社会和经济管理的总体目标具有重要意义。因而国有资本经营预算审计不仅是国有企业审计的主要内容，也是构建国家财政审计大格局的一个重要环节。国有资本经营预算的作用决定了国有资本经营预算审计不仅要揭露在国有资本预算编制、预算管理、预算执行等方面存在的问题，不断规范财政管理，提高财政资金使用效益，还要站在企业审计的角度，关注国有资本经营预算支出的使用情况，审查资金使用的真实、合法和效益性，发挥审计的免疫系统功能作用。
（二）国有资本经营预算审计主要内容
1.审计预算编制、执行情况。主要审计财政部门国有资本经营预算编制的完整性和向各部门批复预算情况，预算执行中的调整情况。审查是否全面、完整地反映国有资本收益的收缴、分配和使用情况,是否按照批准的年度预算、用款计划以及预算级次和程序拨付预算支出资金。
2.审计预算收入的完整性，揭示国有资本经营收益征收中存在的突出问题。国有资本经营预算的收入是各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业上交的国有资本收益，主要包括国有独资企业按规定上交国家的利润、国有控股和参股企业国有股权获得的股利和股息、企业国有产权转让收入、国有独资企业清算收入，以及国有控股、参股企业国有股权分享的公司清算收入等。在审计中，要关注财政部门、国有资产监管机构以及其他负责国有企业监管职能的部门和单位是否按规定将国有资本收益及时、足额地收缴到财政并纳入预算，做到了应收尽收，是否存在违反“收支两条线”原则的截留、挪用和坐支等行为。
3.审计预算支出的合规性、完整性和效益性。国有资本经营预算的支出是根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求以及国家和地方战略、安全等需要对国有资本经营预算收入进行分配而安排的支出，主要包括国有资本金资本性支出、费用性支出和其他支出等。审计预算支出审计要有效揭示国有资本经营收益支出中存在的突出问题。审查预算支出的安排是否细化到相应的项目或单位，计算资本性支出和费用性支出的比例是否合理。对资本性支出，要从宏观上分析编制资本性支出的政策依据是否真实可靠，是否符合国家的产业布局和企业发展战略。对费用性支出，要关注支出安排及资金使用的合法性，注意有无虚列费用支出或挤占挪用财政资金的问题。
在国有资本经营预算支出的效益审计方面，要关注国有资本的投向是否有利于国有经济的布局和结构调整，能否根据国家产业发展战略正确引导社会资本的流向，充分发挥国有经济对国民经济的主导作用和控制力与竞争力。还要从增长质量和增长总量两个方面分析国有资本经营预算支出的效益，防止重复建设和盲目投资。
4.审计国有企业收益的真实性。主要是指国有企业利润的真实性。企业的收益是国有资本经营预算收入的主要来源，也是国有资本经营预算的编制基础。在审计中要关注有无通过关联企业隐瞒或转移收入，是否存在虚增成本或费用的问题。
三、做好国有资本经营预算审计的几点建议
（一）增强国有资本经营预算审计的宏观性、针对性、效益性和时效性，适应财政大格局审计的新需要。国有资本经营预算审计必须更加注重宏观审计目标，关注全局性、整体性和效益性，力求在把握总体、揭示微观问题的基础上，从中审查分析出带有苗头性、倾向性、普遍性的问题，从根源上剖析查找原因，从完善国有资本经营预算制度、管理体制和机制上尽可能多地提出审计建议，推动国有资本经营预算制度的健全和完善，深入分析国有资本投资方向和领域，确保国家重大决策的贯彻执行，推进国有经济布局和产业结构的战略性调整，促进完善国有资本经营预算管理制度和提高国有经济整体效益，从而真正发挥审计的免疫系统功能作用。
（二）把国有资本经营预算审计作为企业审计的新主题。
国有资本经营预算审计同企业财务收支审计、经济责任审计在审计内容、审计目标上有着共同之处。对国有资本经营预算审计是建立在企业财务收支审计基础之上的，企业经营的真实性、合法性为经营预算审计提供了基础财务信息。将国有资本经营预算审计与企业的经济责任审计相结合，将是否认真履行国有资本收益上缴义务、是否根据国家确定的国有资本经营预算支持方向和重点并结合本企业发展的需要编报企业具体的项目支出预算、是否严格按照批准的范围申请和使用预算资金等，作为企业经济责任审计评价的重要依据。
（三）加强审计人员培训，充分整合各方面资源。国有资本经营预算审计涉及的范围比较广，包含财政、企业、金融资等领域的内容，应进一步加强对审计人员有关国有资本经营预算管理的业务培训，熟悉掌握相关政策文件及法律法规依据，并充分整合各专业的审计资源，做到财政大格局一盘棋，上下联动形成合力，有效提高国有资本经营预算审计的效能。（王有志）
一、国有资本经营预算及其发展沿革
国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对其进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。
1993年，党的十四届三中全会首次提出国有资产经营预算概念。1995年颁布的《中华人民共和国预算法》及其实施条例提出将国有资产经营预算纳入预算编制，标志着建立国有资产经营预算正式取得法律地位。但由于当时国有企业发展普遍缺乏资金，国家对国有企业实行了暂停上缴税后利润的政策,国有资本经营预算一直处于悬空状态。随着相关认识理念的发展成熟，2003年正式提出国有资本及国有资本营运预算概念。2007年9月,国务院正式下发《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》,明确了试行国有资本经营预算的指导思想和原则,确定了国有资本经营预算的收支范围及编制、执行和审批程序后,才使国有资本经营预算正式进入了实施阶段。2008年，《中华人民共和国企业国有资产法》规定，国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级政府预算，报本级人民代表大会批准。国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。国务院和地方人民政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作，履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案，同时明确审计机关应对国有资本经营预算的执行情况进行监督。
二、国有资本经营预算审计
国有资本经营预算审计是指审计机关依据本级人大审查和批准的年度国有资本经营预算，对本级财政及各预算执行部门和机构，在预算编制、预算管理、预算执行及其决算等方面以及国有及国有参股企业收益真实性所进行的审计监督。国有资本经营预算审计的对象涉及到本级财政部门本级代表国有资产出资人的国有资产监管机构以及其他有企业监管职能的部门和单位。
（一）国有资本经营预算审计目标
国有资本经营预算是我国建立政府复式预算体系中的重要组成部分，对于有效反映国家作为出资人与国有企业之间的收益分配和再投资关系，推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组，实现国有资本的保值增值，服务政府社会和经济管理的总体目标具有重要意义。因而国有资本经营预算审计不仅是国有企业审计的主要内容，也是构建国家财政审计大格局的一个重要环节。国有资本经营预算的作用决定了国有资本经营预算审计不仅要揭露在国有资本预算编制、预算管理、预算执行等方面存在的问题，不断规范财政管理，提高财政资金使用效益，还要站在企业审计的角度，关注国有资本经营预算支出的使用情况，审查资金使用的真实、合法和效益性，发挥审计的免疫系统功能作用。
（二）国有资本经营预算审计主要内容
1.审计预算编制、执行情况。主要审计财政部门国有资本经营预算编制的完整性和向各部门批复预算情况，预算执行中的调整情况。审查是否全面、完整地反映国有资本收益的收缴、分配和使用情况,是否按照批准的年度预算、用款计划以及预算级次和程序拨付预算支出资金。
2.审计预算收入的完整性，揭示国有资本经营收益征收中存在的突出问题。国有资本经营预算的收入是各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业上交的国有资本收益，主要包括国有独资企业按规定上交国家的利润、国有控股和参股企业国有股权获得的股利和股息、企业国有产权转让收入、国有独资企业清算收入，以及国有控股、参股企业国有股权分享的公司清算收入等。在审计中，要关注财政部门、国有资产监管机构以及其他负责国有企业监管职能的部门和单位是否按规定将国有资本收益及时、足额地收缴到财政并纳入预算，做到了应收尽收，是否存在违反“收支两条线”原则的截留、挪用和坐支等行为。
3.审计预算支出的合规性、完整性和效益性。国有资本经营预算的支出是根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求以及国家和地方战略、安全等需要对国有资本经营预算收入进行分配而安排的支出，主要包括国有资本金资本性支出、费用性支出和其他支出等。审计预算支出审计要有效揭示国有资本经营收益支出中存在的突出问题。审查预算支出的安排是否细化到相应的项目或单位，计算资本性支出和费用性支出的比例是否合理。对资本性支出，要从宏观上分析编制资本性支出的政策依据是否真实可靠，是否符合国家的产业布局和企业发展战略。对费用性支出，要关注支出安排及资金使用的合法性，注意有无虚列费用支出或挤占挪用财政资金的问题。
在国有资本经营预算支出的效益审计方面，要关注国有资本的投向是否有利于国有经济的布局和结构调整，能否根据国家产业发展战略正确引导社会资本的流向，充分发挥国有经济对国民经济的主导作用和控制力与竞争力。还要从增长质量和增长总量两个方面分析国有资本经营预算支出的效益，防止重复建设和盲目投资。
4.审计国有企业收益的真实性。主要是指国有企业利润的真实性。企业的收益是国有资本经营预算收入的主要来源，也是国有资本经营预算的编制基础。在审计中要关注有无通过关联企业隐瞒或转移收入，是否存在虚增成本或费用的问题。
三、做好国有资本经营预算审计的几点建议
（一）增强国有资本经营预算审计的宏观性、针对性、效益性和时效性，适应财政大格局审计的新需要。国有资本经营预算审计必须更加注重宏观审计目标，关注全局性、整体性和效益性，力求在把握总体、揭示微观问题的基础上，从中审查分析出带有苗头性、倾向性、普遍性的问题，从根源上剖析查找原因，从完善国有资本经营预算制度、管理体制和机制上尽可能多地提出审计建议，推动国有资本经营预算制度的健全和完善，深入分析国有资本投资方向和领域，确保国家重大决策的贯彻执行，推进国有经济布局和产业结构的战略性调整，促进完善国有资本经营预算管理制度和提高国有经济整体效益，从而真正发挥审计的免疫系统功能作用。
（二）把国有资本经营预算审计作为企业审计的新主题。
国有资本经营预算审计同企业财务收支审计、经济责任审计在审计内容、审计目标上有着共同之处。对国有资本经营预算审计是建立在企业财务收支审计基础之上的，企业经营的真实性、合法性为经营预算审计提供了基础财务信息。将国有资本经营预算审计与企业的经济责任审计相结合，将是否认真履行国有资本收益上缴义务、是否根据国家确定的国有资本经营预算支持方向和重点并结合本企业发展的需要编报企业具体的项目支出预算、是否严格按照批准的范围申请和使用预算资金等，作为企业经济责任审计评价的重要依据。
（三）加强审计人员培训，充分整合各方面资源。国有资本经营预算审计涉及的范围比较广，包含财政、企业、金融资等领域的内容，应进一步加强对审计人员有关国有资本经营预算管理的业务培训，熟悉掌握相关政策文件及法律法规依据，并充分整合各专业的审计资源，做到财政大格局一盘棋，上下联动形成合力，有效提高国有资本经营预算审计的效能。（王有志）
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