浅谈土地储备审计的思路和方法
杨长福（审计署沈阳办）
土地是人类得以生存与发展的物质载体，是“一切生产和一切存在的源泉”。土地资源自身的稀缺性与经济增长的之间的矛盾，客观上要求在土地上建立一种行之有效的秩序性规范，一方面使之确定土地权利的归属和流转，另一方面据以规制各种对土地资源进行破坏与浪费的非理性行为，以期实现土地资源的最优化开发与利用。土地储备制度即是这种社会客观需要催生的一种有效规范制度。在此，笔者结合工作实践谈一下关于土地储备审计的思路与方法。
一、准确认识土地储备制度的内涵和意义
按现行规定与惯例，土地储备就是指各市、县人民政府为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发，储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施一般由政府的专门土地储备机构承担与完成。
建立土地储备制度是为了加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，适应国家对土地资源进行宏观调控的需要。对土地进行储备不仅使土地资源发挥尽可能大的效用，在土地利用成本节约上见到效果，也可为重大项目建设提供融资资源。
二、土地储备制度的法律依据与审计目标
土地储备审计是一项政策性较强的工作。审计人员必须较为熟悉地掌握好土地储备方面的法律法规等法律依据。从目前看，国家有关土地储备制度的法律、法规及制度主要有：《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、国土资源部、财政部、中国人民银行联合印发的《土地储备管理办法》。其中，《土地储备管理办法》是关于土地储备制度的较为系统和详细的法规文件；该办法对土地储备的基本定义、实施主体、计划与管理、范围与程序、开发与利用、土地供应、资金管理等方面做出了具体规定，是当前实施土地储备工作最为直接的政策依据。
促进国家土地储备管理方面的法律法规及制度的完善应该成为土地储备审计的审计目标之一。即通过分析土地收储的制度建设，储备土地部门的管理，土地储备资金的获取、管理和使用等方面情况，反映和揭示土地储备制度建立和执行中存在的成效与缺失，提出完善制度和解决问题的建议，促进土地储备制度在保障和改善民生，统筹土地资源的开发、利用和保护，加强和改善宏观调控等方面发挥更大的作用，更好地促进经济社会全面协调可持续发展，发挥审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能以及在国家治理中的重要作用。
三、土地储备审计的主要思路与方法
在土地储备审计中，应把土地储备的管理体制、机制、资金使用及土地资源有效利用结合起来，形成一个脉络清晰的审计路径。
（一）审计土地储备管理部门的设立、职责及权限等情况，分析其对地方政府调控土地市场能力和效果。
《土地储备管理办法》规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。通过查阅土地储备机构管理体制等文件，深入调查了解储备土地管理部门的设立、职责和权限，尤其是近3年主要工作情况，包括各地土地储备机构贯彻地方政府土地收储意向、实际土地储备数量、土地出让数量、土地出让方式、储备土地融资贷款等，判断政府调控土地市场的能力、水平及效果。需要重点关注的是，有的地方土地储备机构不统一、不规范，特别是同一个市县存在多个土地储备机构，竞相收储土地，在一定程度上影响着这个地区的土地管理秩序、价格、供应及土地有效集约利用。
（二）审计土地储备计划的制定和实施情况，揭示盲目超规模大量储备土地、囤积土地问题。
《土地储备管理办法》中规定，土地储备实行计划管理，市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。审计过程中，要通过将一个地区的土地储备计划及实施情况与土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划进行对比，同时分析建设用地使用权供应计划和土地储备计划，摸清城市计划供应土地（尤其是住宅用地）面积、实际征地面积、储备土地总量、同期供应土地总面积等情况，确定土地有效供应与供应计划差别较大，征而不供，土地储备计划和供应计划脱节以及盲目超规模储备土地和囤积土地等问题。
（三）审计土地储备资金的取得、管理和使用情况，关注土地储备资金管理与使用的规范性、真实性和效益性。
《土地储备管理办法》和《土地储备资金财务管理暂行办法》都对土地储备资金的取得、管理和使用情况作出了明确规定。考虑到目前各土地储备机构财务数据比较完整、计算机利用程度较高等因素，审计人员审计时要充分利用计算机辅助审计技术。一是审计人员可以通过被审计单位财务软件取得连续近三年财务数据，利用AO明细账查看功能和导出xls表格功能；再将各年度银行存款科目明细账、长期借款科目明细账和短期借款科目明细账导出为xls文件，各年度的同类表进行合并整理，得到三年银行存款明细表、三年长期借款明细表、三年短期借款明细表，再作为业务数据导入AO供查询分析。二是审计人员可以通过SQL和ASL语句初步筛选，将较大金额的土地储备资金与土地储备项目进行关联，再选出一些土地储备项目；以土地储备项目为单元，系统审计资金使用情况。三是审计人员可以关注被审计单位银行贷款资金的专户及科目、资金到账时间和金额，把握土地储备资金总体情况。四是审计人员可以关注土地储备银行贷款，特别是国家开发银行等政策性贷款的使用情况，重点关注土地储备资金闲置等情况。通过核查土地储备专户信息、会计凭证信息对筛选出来的土地储备贷款科目进行确认，最后得到土地储备贷款资金的闲置资金额、闲置时间、闲置资金的原计划用途、闲置资金的管理、资金闲置期间支付的利息、闲置原因等情况，为判断被审计单位的资金管理水平和使用效益提供依据。五是审计人员可以关注借土地储备之名融资贷款挪作他用的问题。把握资金流向，结合融资贷款合同，具体审计检查土地储备项目资金使用明细情况及项目实施的真实性、完整性，比对资金列支的真实性、合规性等。（杨长福）
一、准确认识土地储备制度的内涵和意义
按现行规定与惯例，土地储备就是指各市、县人民政府为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发，储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施一般由政府的专门土地储备机构承担与完成。
建立土地储备制度是为了加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，适应国家对土地资源进行宏观调控的需要。对土地进行储备不仅使土地资源发挥尽可能大的效用，在土地利用成本节约上见到效果，也可为重大项目建设提供融资资源。
二、土地储备制度的法律依据与审计目标
土地储备审计是一项政策性较强的工作。审计人员必须较为熟悉地掌握好土地储备方面的法律法规等法律依据。从目前看，国家有关土地储备制度的法律、法规及制度主要有：《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、国土资源部、财政部、中国人民银行联合印发的《土地储备管理办法》。其中，《土地储备管理办法》是关于土地储备制度的较为系统和详细的法规文件；该办法对土地储备的基本定义、实施主体、计划与管理、范围与程序、开发与利用、土地供应、资金管理等方面做出了具体规定，是当前实施土地储备工作最为直接的政策依据。
促进国家土地储备管理方面的法律法规及制度的完善应该成为土地储备审计的审计目标之一。即通过分析土地收储的制度建设，储备土地部门的管理，土地储备资金的获取、管理和使用等方面情况，反映和揭示土地储备制度建立和执行中存在的成效与缺失，提出完善制度和解决问题的建议，促进土地储备制度在保障和改善民生，统筹土地资源的开发、利用和保护，加强和改善宏观调控等方面发挥更大的作用，更好地促进经济社会全面协调可持续发展，发挥审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能以及在国家治理中的重要作用。
三、土地储备审计的主要思路与方法
在土地储备审计中，应把土地储备的管理体制、机制、资金使用及土地资源有效利用结合起来，形成一个脉络清晰的审计路径。
（一）审计土地储备管理部门的设立、职责及权限等情况，分析其对地方政府调控土地市场能力和效果。
《土地储备管理办法》规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。通过查阅土地储备机构管理体制等文件，深入调查了解储备土地管理部门的设立、职责和权限，尤其是近3年主要工作情况，包括各地土地储备机构贯彻地方政府土地收储意向、实际土地储备数量、土地出让数量、土地出让方式、储备土地融资贷款等，判断政府调控土地市场的能力、水平及效果。需要重点关注的是，有的地方土地储备机构不统一、不规范，特别是同一个市县存在多个土地储备机构，竞相收储土地，在一定程度上影响着这个地区的土地管理秩序、价格、供应及土地有效集约利用。
（二）审计土地储备计划的制定和实施情况，揭示盲目超规模大量储备土地、囤积土地问题。
《土地储备管理办法》中规定，土地储备实行计划管理，市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。审计过程中，要通过将一个地区的土地储备计划及实施情况与土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划进行对比，同时分析建设用地使用权供应计划和土地储备计划，摸清城市计划供应土地（尤其是住宅用地）面积、实际征地面积、储备土地总量、同期供应土地总面积等情况，确定土地有效供应与供应计划差别较大，征而不供，土地储备计划和供应计划脱节以及盲目超规模储备土地和囤积土地等问题。
（三）审计土地储备资金的取得、管理和使用情况，关注土地储备资金管理与使用的规范性、真实性和效益性。
《土地储备管理办法》和《土地储备资金财务管理暂行办法》都对土地储备资金的取得、管理和使用情况作出了明确规定。考虑到目前各土地储备机构财务数据比较完整、计算机利用程度较高等因素，审计人员审计时要充分利用计算机辅助审计技术。一是审计人员可以通过被审计单位财务软件取得连续近三年财务数据，利用AO明细账查看功能和导出xls表格功能；再将各年度银行存款科目明细账、长期借款科目明细账和短期借款科目明细账导出为xls文件，各年度的同类表进行合并整理，得到三年银行存款明细表、三年长期借款明细表、三年短期借款明细表，再作为业务数据导入AO供查询分析。二是审计人员可以通过SQL和ASL语句初步筛选，将较大金额的土地储备资金与土地储备项目进行关联，再选出一些土地储备项目；以土地储备项目为单元，系统审计资金使用情况。三是审计人员可以关注被审计单位银行贷款资金的专户及科目、资金到账时间和金额，把握土地储备资金总体情况。四是审计人员可以关注土地储备银行贷款，特别是国家开发银行等政策性贷款的使用情况，重点关注土地储备资金闲置等情况。通过核查土地储备专户信息、会计凭证信息对筛选出来的土地储备贷款科目进行确认，最后得到土地储备贷款资金的闲置资金额、闲置时间、闲置资金的原计划用途、闲置资金的管理、资金闲置期间支付的利息、闲置原因等情况，为判断被审计单位的资金管理水平和使用效益提供依据。五是审计人员可以关注借土地储备之名融资贷款挪作他用的问题。把握资金流向，结合融资贷款合同，具体审计检查土地储备项目资金使用明细情况及项目实施的真实性、完整性，比对资金列支的真实性、合规性等。（杨长福）
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