浅析政府绩效审计过程中审计风险的存在原因与控制
周静(江苏省无锡市审计局)
【发布时间:2011年12月26日】
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    绩效审计是审计机关履行职责时对被审计单位利用资源的经济性、效率性、效果性进行审查评价,并针对存在的问题提供改进建议,促进其更好地实现既定的目标,以此来推动全社会公共服务质量的提高,同时为政府部门和立法机关提供审计信息,促进相关机制和政策的不断完善和改进。目前,绩效审计的推广运用已成为审计主流,但同时又面临着很多需要解决的问题,其中一个不可回避的问题就是审计风险控制,所以绩效审计的风险与防范是一个亟需审计机关和审计人员思考与解决的问题。
    
    一、政府绩效审计过程中的审计风险内涵
    
    政府绩效审计的风险可以定义为审计机关实施绩效审计后,由于所提出的审计意见或作出的审计决定不恰当或不正确,而给审计机关带来不利结果或信誉损害的可能性。一方面,该风险是审计人员在绩效审计过程中采用了不恰当的审计程序和审计方法,或对审计对象进行了错误的估计、判断,导致发表不当的审计意见,以至于遭到被审计对象的否定和推翻,甚至提出行政复议等一系列使审计机关权威性和公正性受到质疑的可能性。另一方面,该风险是包括被审计对象在内的社会公众基于其了解的客观情况和做出的理性判断,认为审计机关发表了不当的绩效审计意见,由此对审计机关表示质疑和批评并要求审计机关承担责任的可能性。
    客观而言,政府绩效审计仍保留了一般审计风险所具有的共性,同时又比传统财务审计的风险要大得多,原因主要有三:一是绩效审计的内容和范围比较广,报告需要对公共部门管理的业务项目和涉及的财政资金绩效进行评价,其影响力和敏感性都非常大;二是绩效审计是一个新生事物,还处于摸索和发展阶段,可供借鉴的成熟经验不多,且缺乏可供遵循的审计准则和程序;三是绩效审计实施难度较大,且较多依赖于审计人员的主观判断,需要审计人员根据审计项目灵活运用各种审计方法、评价标准等。

    二、政府绩效审计风险存在的原因分析

    影响政府绩效审计风险的成因有很多种,因绩效审计的独特性,决定了其产生审计风险的原因或可能性与其它类型审计有所不同。
    (一)审计法律制度建设不完善导致的审计风险
    目前看来,我国有关绩效审计的法律、法规建设还处于起步阶段,一些政府审计准则也主要是针对财务审计,还没有专门针对政府绩效审计的规范或准则。审计工作缺乏标准的指导建议和约束范围,使得审计人员在具体绩效审计过程中只能依赖自身的职业水准和职业判断,难免会导致实施过程中的简单随意,从而不可避免地产生审计风险。
    (二)审计标准的多样性和缺乏统一性带来的审计风险
    最高审计机关国际组织绩效审计指南列示了12种可能的审计评价标准,然而这并不能概括出绩效审计的本质,也无法包容所有审计对象的丰富内涵。而现实审计过程中,既存在一个政府绩效审计项目综合运用多种评价指标的现象,也存在一些指标不适用于某些审计对象的情况。可以说,由于评价标准的多样性和缺乏统一的评价口径,审计人员的主观判断就对最终的审计结论产生较大的影响,有时可能会出现将绩效审计分析简单化,极易造成绩效审计的评价风险。
    (三)审计证据的复杂性带来的审计风险
    绩效审计的一个重大难题恰恰在于审计证据难以收集。这是因为绩效审计的主要职能是评价和建议,所需要的审计证据不仅局限于报表、账簿财务数据等,还要获取有关业务和资金效益状况的证据。同时,绩效审计的审计证据多数具有趋势性,一般是通过统计抽样、统计分析等测试方法获得,多为定性分析,其中包含了审计人员的职业敏感与分析上的差异,所以绩效审计结论存在一定潜在的风险性。
    (四)审计对象绩效的滞后性带来的审计风险
    政府绩效审计是以公共部门的管理、财政资金的使用为审计对象的,而公共部门本身的管理绩效,以及公共资金的使用效果可能需要几个月甚至多年才能体现出来,审计人员可能仅凭借现有的数据难以准确推断以后的效益情况。以太湖水污染治理项目绩效审计为例,整个项目规划治理长达20年之久,短期内治理效果并不明显,审计近期评价项目主管部门和项目治理成效就十分困难。
    (五)审计人员的素质和能力难以适应绩效审计要求导致的审计风险
    由于政府绩效审计内容广泛,属于全面、综合、高层次的审计,它以财政财务收支为基础但又不局限于此,既要查处问题,又要从宏观角度分析问题,所以具有很强的专业性与技术性,且不同行业的绩效审计要求审计人员具有相关的专业知识。但长期以来,我国政府审计都以财务审计为主,审计队伍知识结构比较单一,审计人员专业知识有限,综合素质和能力还不能适应各类型绩效审计的需求。

    三、加强政府绩效审计风险控制的对策

    综上所述,在实施绩效审计前,必须预先确定合适的风险管理策略,要控制绩效审计风险,就需要从多角度、多方面进行完善和改进。    
    (一)建立健全绩效审计相关法律规范和准则
    在大力开展绩效审计的同时,应结合绩效审计的特点,尤其是在绩效审计的审计目标、审计现场工作准则、审计报告准则方面,加快其相关规范和准则的制定,来促进政府绩效审计工作的规范和有序发展。同时,尽快建立一套完整的、具备实践意义的绩效审计指标体系,既可以全面涵盖不同政府部门的业务和项目,又具有相应的弹性,以适应不同政府部门绩效的特殊性。
    (二)逐步完善绩效审计的方法和技术
    在借鉴、研究国外绩效审计理论与实践的基础上,加快制定一个较为全面可行的指导性审计工作指南性文件作为参考,便于审计人员在工作中根据实际情况,选择应用不同的绩效审计方法。同时在绩效审计过程中,充分利用计算机审计技术多角度层次地展现经济和业务数据的历史变化情况,大量采用横向和纵向综合对比的分析方法,发现被审计单位在绩效方面存在的问题,在这基础上再进一步分析产生问题的体制和机制上的原因,以切实防范由于审计方法和技术不科学所产生的审计风险。
    (三)进一步优化审计人员结构和素质
    针对政府绩效审计人员经验和能力不足、知识结构单一等问题,审计机关应该切实优化审计人员结构,提高审计人员综合素质,加强绩效审计队伍建设。一方面,加大对现有审计人员的职业再培训力度,提高专业胜任能力,使其知识结构能跟上绩效审计变化的要求;同时,强化审计人员的风险意识,避免投侥幸心理。另一方面,在部分绩效审计项目实施过程中可适当聘用外部专家协助开展审计工作,建立各类审计专家库,以此来解决专业人才不足的问题,不仅可以减少审计风险,还可以确保审计质量。
    (四)加强绩效审计的风险评估和质量控制
    根据绩效审计的特点以及灵活和创造性的原则,设立质量环节,贯穿于绩效审计全过程的质量控制系统,系统内部具体分为审计准备、审计实施、审计报告、审计信息发布和总结评估五个质量环节。对每个质量环节都预先进行风险评估和对策分析,根据评估的风险级别实施不同的控制措施。例如:在每个质量环节都列出了相关的问题,以及回答该问题应取得的证据类型和应完成的工作内容,审计人员只有在对每一环节中提出的问题全部回答“是”的情况下,才能开始下一阶段的工作。
    (五)加强部门间的沟通协作与公众的参与度
    由于绩效审计具有很强的从属性,审计的评价方法大部分是依附于其它学科评价方法,所以其他学科或政府部门以往使用的调查研究、评价鉴证的方法都可以应用在绩效审计中。在开展绩效审计过程中,要加强与政府主管部门的联系和沟通,审计证据及有关资料要与相关部门进行探讨研究,以此来保证审计报告的专业性和取得相关部门的认可,也可以有效的控制审计风险。同时,由于政府绩效审计社会关注程度高,应加强公众的参与性,充分利用网络优势,注重审计过程的公开与透明,尽可能减少审计风险产生的可能性。

    综上所述,绩效审计风险是客观存在的事物,它存在于具体的业务事项之中,它的成因一方面有审计环境的影响,另一方面是审计机关和审计人员自身的因素。防范政府绩效审计风险,一要靠人,二要靠制度。在审计过程中,要牢固树立风险意识,严格审计程序,讲究审计方法,培养深入细致严谨扎实的职业作风,确定科学有效的风险控制程序和其他措施,加大对落实各项措施的监督力度。总之,绩效审计任重道远,我们需要立足现实,充满信心,不断摸索,不断前行。(周静)
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