完善官员问责机制在国家治理中的重要作用——从经济责任审计的视角看国家审计与国家治理
甘云亭（审计署西安办）
稳定、发展、强盛，法制、民主、公平，是现代国家治理的终极目标，是国家良治的重要标志。同时，民主和法制也是实现国家长治久安的根本途径。毋容置疑，以官、吏为统率者、为代表的权力与利益集体或主体、区域和部门领导团队，既是国家治理的实施者，同时又是国家治理最为重要的对象。因此，“治官”、“治吏”是古往今来国家治理永恒的主题。本文试图从加强党政主要领导干部和企业领导人员经济责任审计的视角，讨论完善问责机制在国家治理中的重要作用。
一、完善经济责任审计制度是吏治和国家治理的必然
2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布实施《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。《规定》在总结十多年来经济责任审计发展经验和成效的基础上，明确要求审计机关对地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的主要领导干部，以及国有和国有控股企业的法定代表人进行经济责任审计。《规定》指出，经济责任审计应当以促进领导干部推动本地区、本部门（系统）、本单位科学发展为目标，以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点，以领导干部任职期间本地区、本部门（系统）、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，严格依法界定审计内容。应当关注领导干部在履行经济责任过程中贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况；遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况；遵守有关廉洁从政（从业）规定情况。笔者认为，《规定》本身就是吏治的重要组成部分，标志着我国经济责任审计制度的日臻成熟和完善。它颁布实施的重大意义在于以下三个方面：
——体现了有制约、有监督地行使权力的国家治理原则，有利于促进规范权力的配置和运行。党的十七大明确要求，要重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，健全和完善经济责任审计制度。党的十七届四中全会指出，要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。经济责任审计是权力运行制约和监督机制的重要环节，是惩治和预防腐败体系的重要制度设计，体现了审计监督与组织监督、纪检监督的统一性，是健全社会主义民主法治的重要措施，是推进党的建设科学化的重要途径。可以肯定地说，对省级党政主要领导干部和央企领导人员的经济责任进行审计，更是国家治理的重要组成部分。刘家义审计长指出，国家审计作为国家治理的重要组成部分，始终通过依法用权力制约权力，发挥揭示、抵御、改进和预防等“免疫”功能，在维护民主法治，保障国家安全，推动落实责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念，改善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。
——为评价和界定党政主要领导干部和企业领导人员的经济责任提供了清晰明确的法规依据。《规定》要求，审计机关应当根据审计查证或者认定的事实，依照法律法规、国家有关规定和政策，以及责任制考核目标和行业标准等，在法定职权范围内，对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价。同时区别直接责任、主管责任或者领导责任三种不同情况，对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的责任作出了明确的界定。
——为审计结果运用提供了制度保证，为干部管理决策提供了重要的参考依据和信息。《规定》要求，各级党委和政府应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度，逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度；有关部门和单位应当根据干部管理监督的相关要求运用经济责任审计结果，将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，并以适当方式将审计结果运用情况反馈审计机关；经济责任审计结果报告应当归入被审计领导干部本人档案。
二、完善问责机制是健全吏治和国家治理的必须
责任是否明确、落实，是审计考量党政主要领导干部和企业领导人员是否尽职尽责履行经济责任、社会责任的前提，更是未尽责甚至渎职时责任追究的关键。
首先，国家治理要求明确政府在经济生活中的责任。如果政府及其所属主管部门、单位的责任不能清晰界定，那么错位、越位和不到位的情况就会时有发生。过去二十多年中，我国政府一直致力于实施政企职责分开和建立有限政府、责任政府、效能政府、服务政府、廉洁政府等方面的改革，而且已经取得了卓有成效的进展。但在经济领域，一些政府机构既当“运动员”又当“裁判员”，公众权益部门化、部门权益小团体化甚至个人化等现象还是经常出现，使整个市场的规则受到很大挑战。比如审计中经常遇到的建设项目（包括土地使用、环境保护）立项审批与评估咨询收费、税收征管与税务代理收费、煤矿安全生产监管与煤炭代销业务获利等“靠山吃山”、部门公权与所属公司或者利益相关方私利并存的情况。在讨论很多宏观调控措施为何失灵时，一个很重要的因素就是一些政府机构成为经济发展失调的始作俑者，市场以及其他一些经济手段对政府已不起作用。比如近几年国家给力调控房地产价格上涨势头，防范地方政府性债务风险，而许多地方政府及开发区的“土地财政”政策和自营房地产业务就是直接、主要的诱因之一。
其次，对于公司而言，明确受托经营和受托责任，是构建现代企业制度的核心和前提。公司治理的目标绝不仅是实现股东权益的最大化，更不是追求内部人利益的最大化。企业在追求盈利的同时，必须承担社会责任，比如遵守社会道德规范，维护企业利益相关者的权益，节能减排、保护环境等。能否有效地履行社会责任，是现代文明社会对公司治理提出的新挑战，也是国家审计机关开展经济责任审计的一个重要出发点。审计机关对国有及国有控股企业主要负责人实施经济责任审计，因为他们都应当承担起受托经营国有资产的责任，必须对国家负责、对人民负责、对法律负责、对所有的利益相关者负责。应当说，随着法人治理结构和绩效考核机制的逐步完善，国有企业领导人员的受托经济责任越来越明晰，但还差强人意，有许多责任特别是社会责任被悬空了：比如近些年备受争议甚至诟病的一些国有垄断性资源开发经营企业高管的高薪酬以及由此造成的收入分配不公问题；成品油价格问题；国有资本经营收益分配问题；国有资产流失问题；少数央企海外投资损失、虚报少报节能减排指标问题；火车票信息不公开、购票难问题等等。
第三，国家治理需要将责任法制化，做到有权有责、权责统一、有责必问、必究。没有人天然地享有权利，也极少有人在享用权利的同时愿意主动承担责任，责任必须通过法律法规予以强加，而后才可能形成自觉。从法律法规条文看，权利、义务与责任一般都是明确和匹配的。但经济社会生活中经常出现的状况是，许多政府机构、企业组织及其负责人往往倾向于更多地强调权和利的法制化，却容易忽略、淡化责任的法制化，特别是需要承担责任、追究责任的时候。由于权大责小甚至有权无责，实际获取权力和行使权力的成本太低，又进一步强化了政府及各部门过分追求权力的冲动。因此，依法行政、守法经营就必须严格执法，真正做到权责对等，建立与支配、管理公共资源的权力相适应的责任体系和监督、追究机制。这也是全社会关注和提升政府公信力的焦点。将责任法制化，特别是将政府机构、部门、单位、国有企业组织的公共责任落实到主要领导者个人身上，进而由其将有关责任分解落实到各级管理者身上，至少可以产生三个效用：一是抑制对公权的需求，避免公权的膨大可能对私权的侵犯；二是增强权力行使者的责任感、压力感，加大不作为、乱作为、失职渎职和越权成本，使其对公权心存敬畏、如履薄冰，时刻关注权力行使的后果，进而改善行政行为、经营行为，依法严格认真履行承担的经济责任、社会责任和政治责任；三是为责任的评价、考核和审计提供前提，同时为问责、究责的实施提供依据、创造条件，防止以集体决定为由代替领导者个人应付责任等不正常现象。
第四，经济责任审计和问责要致力于揭露重大违法违规问题和滥用权力的行为，维护法治，反对腐败，督促被审计领导者及其下属各级官员、管理人员守法守规，廉洁自律。要注重分析产生问题的深层次原因，从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议，促进建章立制，堵塞漏洞，加强管理，推动国家治理创新。要依法加以规范约束，重视问虚假失真之责，致力于推进打造诚实守信、公平正义的道德准则和社会环境，在治理虚报业绩、掩盖过失、官出数字、欺上瞒下、提供虚假政务信息和财务会计信息等违法违纪、丧德于己、失信于民的歪风邪气方面发挥作用。要让诚信成为诚信者的通行证，让造假成为造假者的墓志铭。
三、使舆论监督成为落实问责、完善问责机制的“助推器”
美国《独立宣言》的主笔起草人、第二任总统杰斐逊说过，一个只有政府而没有报纸的国度，或者一个只有报纸而没有政府的社会，如果必须在二者之间做出选择，我宁愿选择后者。这是西方所谓民主自由和意识形态的经典表白。前美国国务卿奥尔布赖特也曾说过，互联网将是颜色革命和推翻极权国家统治者的利器。这话当时听起来有些耸人听闻，但却不无道理。历史反复证明，一个“防民之口甚于防川”的朝廷或统治集团都会很快垮台，而以人为本、以民为本，重视并顺应舆情民意决策办事，则是国家长治久安的根本保证。
公众参与国家治理是民主、法治国家的重要特征，也是广大民众基本的愿望和利益诉求。一直以来，由于逃避或推脱该负的责任、不敢或不愿承担责任，信息不公开不透明，应对整改不力不及时，再加上忽视、轻视甚至不尊重、封杀瞒报舆情和群众意见，一些不依法办事、损伤弱势群体利益的个性问题迅速被放大、发酵成社会上关注的焦点和热点，也严重损害了政府的形象和公信力。在互联网信息和通信技术发达的当今社会更是如此，数月前“7.23”事故后铁道部发言人的强势和不理智言行堪称最为痛心的教训之一。因此，推行政务公开、公共管理事务及信息公开、公示和广泛引入听证制度，规范和约束领导干部重德重众重口碑、慎言慎行慎决策，对存在问题依法及时果断作出处理并如实将原委、过程及结果告知于众，重视、尊重并正确应对和引导舆论监督，是推动落实问责和完善问责机制的“助推器”，也是实现国家良治不可或缺的重要途径。
伴随着民主法治建设的推进，国家审计机关逐步完善了审计结果公告和审计信息发布制度。在依法公开审计结果的同时，审计机关还邀请新闻媒体对重大审计项目进行跟踪报道，及时公开审计过程和进展情况。通过审计结果公告和审计机关与媒体的合作，不仅有效引入了审计结果及过程的舆论监督、社会监督，促进了审计问题的整改和落实责任，增强了被审计单位及其领导者的责任和绩效意识，更重要的是发挥了增进政府公信力的积极作用，为公众了解和评价政府机构、部门以及国有企业等组织、单位及其主要领导人员履行职责情况、了解和评价审计机关履行审计监督职责情况提供了机会和可能，进而推动落实了宪法赋予的民众在国家治理中的知情权、监督权和参与权。
全国政协副主席，前任审计长李金华曾指出，国家审计关注责任，但我们无法强制要求谁去承担责任。我们只能坚持一条，就是让应该进一步追究责任的事诉诸公众，让阳光和社会为问责导航。这句话应当是对公告审计结果、加强舆论监督的最好诠释。（甘云亭）
参考引用文献资料：
（1）《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》；
（2）刘家义2011年7月15日在访问美国联邦审计署时的演讲；
（3）李金华2004年12月29日在中央财经大学法律系主办的“中国财经法律论坛”上的演讲。
一、完善经济责任审计制度是吏治和国家治理的必然
2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布实施《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。《规定》在总结十多年来经济责任审计发展经验和成效的基础上，明确要求审计机关对地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的主要领导干部，以及国有和国有控股企业的法定代表人进行经济责任审计。《规定》指出，经济责任审计应当以促进领导干部推动本地区、本部门（系统）、本单位科学发展为目标，以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点，以领导干部任职期间本地区、本部门（系统）、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，严格依法界定审计内容。应当关注领导干部在履行经济责任过程中贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况；遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况；遵守有关廉洁从政（从业）规定情况。笔者认为，《规定》本身就是吏治的重要组成部分，标志着我国经济责任审计制度的日臻成熟和完善。它颁布实施的重大意义在于以下三个方面：
——体现了有制约、有监督地行使权力的国家治理原则，有利于促进规范权力的配置和运行。党的十七大明确要求，要重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，健全和完善经济责任审计制度。党的十七届四中全会指出，要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。经济责任审计是权力运行制约和监督机制的重要环节，是惩治和预防腐败体系的重要制度设计，体现了审计监督与组织监督、纪检监督的统一性，是健全社会主义民主法治的重要措施，是推进党的建设科学化的重要途径。可以肯定地说，对省级党政主要领导干部和央企领导人员的经济责任进行审计，更是国家治理的重要组成部分。刘家义审计长指出，国家审计作为国家治理的重要组成部分，始终通过依法用权力制约权力，发挥揭示、抵御、改进和预防等“免疫”功能，在维护民主法治，保障国家安全，推动落实责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念，改善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。
——为评价和界定党政主要领导干部和企业领导人员的经济责任提供了清晰明确的法规依据。《规定》要求，审计机关应当根据审计查证或者认定的事实，依照法律法规、国家有关规定和政策，以及责任制考核目标和行业标准等，在法定职权范围内，对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价。同时区别直接责任、主管责任或者领导责任三种不同情况，对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的责任作出了明确的界定。
——为审计结果运用提供了制度保证，为干部管理决策提供了重要的参考依据和信息。《规定》要求，各级党委和政府应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度，逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度；有关部门和单位应当根据干部管理监督的相关要求运用经济责任审计结果，将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，并以适当方式将审计结果运用情况反馈审计机关；经济责任审计结果报告应当归入被审计领导干部本人档案。
二、完善问责机制是健全吏治和国家治理的必须
责任是否明确、落实，是审计考量党政主要领导干部和企业领导人员是否尽职尽责履行经济责任、社会责任的前提，更是未尽责甚至渎职时责任追究的关键。
首先，国家治理要求明确政府在经济生活中的责任。如果政府及其所属主管部门、单位的责任不能清晰界定，那么错位、越位和不到位的情况就会时有发生。过去二十多年中，我国政府一直致力于实施政企职责分开和建立有限政府、责任政府、效能政府、服务政府、廉洁政府等方面的改革，而且已经取得了卓有成效的进展。但在经济领域，一些政府机构既当“运动员”又当“裁判员”，公众权益部门化、部门权益小团体化甚至个人化等现象还是经常出现，使整个市场的规则受到很大挑战。比如审计中经常遇到的建设项目（包括土地使用、环境保护）立项审批与评估咨询收费、税收征管与税务代理收费、煤矿安全生产监管与煤炭代销业务获利等“靠山吃山”、部门公权与所属公司或者利益相关方私利并存的情况。在讨论很多宏观调控措施为何失灵时，一个很重要的因素就是一些政府机构成为经济发展失调的始作俑者，市场以及其他一些经济手段对政府已不起作用。比如近几年国家给力调控房地产价格上涨势头，防范地方政府性债务风险，而许多地方政府及开发区的“土地财政”政策和自营房地产业务就是直接、主要的诱因之一。
其次，对于公司而言，明确受托经营和受托责任，是构建现代企业制度的核心和前提。公司治理的目标绝不仅是实现股东权益的最大化，更不是追求内部人利益的最大化。企业在追求盈利的同时，必须承担社会责任，比如遵守社会道德规范，维护企业利益相关者的权益，节能减排、保护环境等。能否有效地履行社会责任，是现代文明社会对公司治理提出的新挑战，也是国家审计机关开展经济责任审计的一个重要出发点。审计机关对国有及国有控股企业主要负责人实施经济责任审计，因为他们都应当承担起受托经营国有资产的责任，必须对国家负责、对人民负责、对法律负责、对所有的利益相关者负责。应当说，随着法人治理结构和绩效考核机制的逐步完善，国有企业领导人员的受托经济责任越来越明晰，但还差强人意，有许多责任特别是社会责任被悬空了：比如近些年备受争议甚至诟病的一些国有垄断性资源开发经营企业高管的高薪酬以及由此造成的收入分配不公问题；成品油价格问题；国有资本经营收益分配问题；国有资产流失问题；少数央企海外投资损失、虚报少报节能减排指标问题；火车票信息不公开、购票难问题等等。
第三，国家治理需要将责任法制化，做到有权有责、权责统一、有责必问、必究。没有人天然地享有权利，也极少有人在享用权利的同时愿意主动承担责任，责任必须通过法律法规予以强加，而后才可能形成自觉。从法律法规条文看，权利、义务与责任一般都是明确和匹配的。但经济社会生活中经常出现的状况是，许多政府机构、企业组织及其负责人往往倾向于更多地强调权和利的法制化，却容易忽略、淡化责任的法制化，特别是需要承担责任、追究责任的时候。由于权大责小甚至有权无责，实际获取权力和行使权力的成本太低，又进一步强化了政府及各部门过分追求权力的冲动。因此，依法行政、守法经营就必须严格执法，真正做到权责对等，建立与支配、管理公共资源的权力相适应的责任体系和监督、追究机制。这也是全社会关注和提升政府公信力的焦点。将责任法制化，特别是将政府机构、部门、单位、国有企业组织的公共责任落实到主要领导者个人身上，进而由其将有关责任分解落实到各级管理者身上，至少可以产生三个效用：一是抑制对公权的需求，避免公权的膨大可能对私权的侵犯；二是增强权力行使者的责任感、压力感，加大不作为、乱作为、失职渎职和越权成本，使其对公权心存敬畏、如履薄冰，时刻关注权力行使的后果，进而改善行政行为、经营行为，依法严格认真履行承担的经济责任、社会责任和政治责任；三是为责任的评价、考核和审计提供前提，同时为问责、究责的实施提供依据、创造条件，防止以集体决定为由代替领导者个人应付责任等不正常现象。
第四，经济责任审计和问责要致力于揭露重大违法违规问题和滥用权力的行为，维护法治，反对腐败，督促被审计领导者及其下属各级官员、管理人员守法守规，廉洁自律。要注重分析产生问题的深层次原因，从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议，促进建章立制，堵塞漏洞，加强管理，推动国家治理创新。要依法加以规范约束，重视问虚假失真之责，致力于推进打造诚实守信、公平正义的道德准则和社会环境，在治理虚报业绩、掩盖过失、官出数字、欺上瞒下、提供虚假政务信息和财务会计信息等违法违纪、丧德于己、失信于民的歪风邪气方面发挥作用。要让诚信成为诚信者的通行证，让造假成为造假者的墓志铭。
三、使舆论监督成为落实问责、完善问责机制的“助推器”
美国《独立宣言》的主笔起草人、第二任总统杰斐逊说过，一个只有政府而没有报纸的国度，或者一个只有报纸而没有政府的社会，如果必须在二者之间做出选择，我宁愿选择后者。这是西方所谓民主自由和意识形态的经典表白。前美国国务卿奥尔布赖特也曾说过，互联网将是颜色革命和推翻极权国家统治者的利器。这话当时听起来有些耸人听闻，但却不无道理。历史反复证明，一个“防民之口甚于防川”的朝廷或统治集团都会很快垮台，而以人为本、以民为本，重视并顺应舆情民意决策办事，则是国家长治久安的根本保证。
公众参与国家治理是民主、法治国家的重要特征，也是广大民众基本的愿望和利益诉求。一直以来，由于逃避或推脱该负的责任、不敢或不愿承担责任，信息不公开不透明，应对整改不力不及时，再加上忽视、轻视甚至不尊重、封杀瞒报舆情和群众意见，一些不依法办事、损伤弱势群体利益的个性问题迅速被放大、发酵成社会上关注的焦点和热点，也严重损害了政府的形象和公信力。在互联网信息和通信技术发达的当今社会更是如此，数月前“7.23”事故后铁道部发言人的强势和不理智言行堪称最为痛心的教训之一。因此，推行政务公开、公共管理事务及信息公开、公示和广泛引入听证制度，规范和约束领导干部重德重众重口碑、慎言慎行慎决策，对存在问题依法及时果断作出处理并如实将原委、过程及结果告知于众，重视、尊重并正确应对和引导舆论监督，是推动落实问责和完善问责机制的“助推器”，也是实现国家良治不可或缺的重要途径。
伴随着民主法治建设的推进，国家审计机关逐步完善了审计结果公告和审计信息发布制度。在依法公开审计结果的同时，审计机关还邀请新闻媒体对重大审计项目进行跟踪报道，及时公开审计过程和进展情况。通过审计结果公告和审计机关与媒体的合作，不仅有效引入了审计结果及过程的舆论监督、社会监督，促进了审计问题的整改和落实责任，增强了被审计单位及其领导者的责任和绩效意识，更重要的是发挥了增进政府公信力的积极作用，为公众了解和评价政府机构、部门以及国有企业等组织、单位及其主要领导人员履行职责情况、了解和评价审计机关履行审计监督职责情况提供了机会和可能，进而推动落实了宪法赋予的民众在国家治理中的知情权、监督权和参与权。
全国政协副主席，前任审计长李金华曾指出，国家审计关注责任，但我们无法强制要求谁去承担责任。我们只能坚持一条，就是让应该进一步追究责任的事诉诸公众，让阳光和社会为问责导航。这句话应当是对公告审计结果、加强舆论监督的最好诠释。（甘云亭）
参考引用文献资料：
（1）《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》；
（2）刘家义2011年7月15日在访问美国联邦审计署时的演讲；
（3）李金华2004年12月29日在中央财经大学法律系主办的“中国财经法律论坛”上的演讲。
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