“民生导向”下的民生审计思维
詹红梅（吉林省审计厅）
摘要：自十七大至十七届五中全会，改善和保障民生已成为党和政府的中心工作之一，在这种民生导向的大趋势下，地方审计如何作为，如何开展民生审计，更好地维护和服务民生，是当前和今后需要探讨的课题。本文从多向思维的角度，提出了一些看法。
关键词：改善民生 民生导向 民生审计 审计思维
加快推进以改善民生为重点的社会建设，是十七大以来各级党委政府的工作中心和重要任务之一。十七届五中全会把改善和保障民生作为转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，国家对“十二五”期间改善民生、建立健全基本公共服务体系进行了具体规划。审计署把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为“十二五”期间审计工作努力实现的首要目标。在这种以改善和保障民生为导向的大趋势下，地方审计机关如何在职能上实现转型、怎样跟进实施民生审计，何以从维护民生的高度对审计工作进行思维和谋划，是需要长期探索和研究的命题。现基于这一思维，就民生导向下的民生审计发表几点意见。
一、跟进实施民生审计的紧迫性
首先，民生资金投入不断扩张。民生项目既有广义的一面，又有狭义之分。从广义的角度，凡是与民生相关的教育、医疗、就业、社会保障、城乡基础设施、“三农”建设等领域，都属于民生范畴。从狭义来说，民生资金又有很大比重投向了群众、尤其是困难群众生产、生活领域，以维护群众的基本权益。随着国家对民生问题的高度重视，财政再分配将重点向改善民生倾斜，财政资金投入不断扩张放大。尤其是在基层，国家通过多种渠道向民生投入的资金已超幅于地方财政一般预算，民生资金需要审计监督的总量不断上升。按照财政资金运行到哪里、审计监督就跟进到哪里的要求，民生审计已成为地方审计的主流之一，也是当前乃至今后的一项紧迫任务，并且关系到审计维护民生目标的实现。
其次，社会期待公平正义惠民。民生即民本，民生关系社会稳定。在当前改善和发展民生的大局中，国家惠民政策的“含金量”越来越高。在这种态势下，社会和公众一方面拥护惠民政策，一方面关注民生资金使用的公平正义和经济效益与社会效益。当前，在民生项目建设上，城乡还存在差别；基本公共服务供给不均；社会保障体系尚待完善；民生项目效益不理想等问题。尤其是直接用于保障民生的资金管理使用上，不同地方还存在着突出的违法违规现象，成为社会关注的热点问题。针对社会和公众的重大关切，亟需地方审计通过监督手段回答社会的关注和期待，严肃查处侵害群众利益和重大违法违规问题，保持民生资金在投放和使用上的公平正义性，提高社会和群众满意度，维护党和政府的形象。
再次，财政支出结构亟待优化。按照现行财政管理体制，民生资金的大部分预算权在于省级及以上财政部门，地方财政只是“照单”落实。在国家民生政策的导向下，为公共财政转向提供了强有力的政策支撑。在这个大环境中，财政支出结构是否优化和预算民生资金是否有效落实及发挥应有的效益，既是社会关心的问题，也是审计关注的重点。因此，形势要求地方审计顺应社会潮流，把关注和监督财政支出结构摆放在更加重要和突出的位置。通过审计监督，促使各级财政加大对“三农”、欠发达地区、民生和社会事业的投入。只有切实监督和关注财政支出结构，才能确保民生资金在财政支出结构中不断得到优化，推动党和国家的民生政策与预算资金切实惠及民生。
二、创新民生审计机制的必要性
民生审计已成为地方审计的重要任务，尤其是基层审计需要作为工作重心进行转移。因此，完善和创新民生审计机制显得尤为必要。
一是要完善和创新计划管理机制。公共财政资金投入民生项目的领域广、范围大、项目多，跟进审计的任务重，是地方审计机关的主攻目标，而且长期存在着审计任务与人力资源的矛盾。针对这种状况，首要的就是要突出审计项目计划管理机制的完善和创新。只有不断创新计划管理机制，才能突出重点，有的放矢、有序进行。要根据民生项目的进展和社会的需求，在项目计划制定前，组织开展社会调查，征询群众或人大代表、政协委员意见，也可公开向社会征求民生审计项目，然后确定年度民生审计项目计划，使项目计划更加切合实际，更加符合社会意愿，更加接近服务民生需求。通过计划管理机制创新，推动民生审计向纵深目标发展。
二是要完善和创新审计组织机制。随着经济社会的发展和民生资金的大量投入，民生审计具有长期性、重点性的特征，审计工作既有明确的细划分工，自然存在着需求与供给的矛盾。要推进和深化民生审计，就需要在组织方式和组织机制上大力创新。要根据项目审计的需要，实行“统”、“分”结合的组织方式，按需施审。对于相对独立、范围限定的审计项目，由内设机构分别组织实施。对于关系全局、影响较大、社会关注的民生审计项目，要统筹组织实施，形成整体举力的审计组织局面。要有针对性地加强审计资源、审计内容、审计方式的整合，打破内部分工界限，实行多专业组合、多形式结合的审计组织形式，实施重点主攻，达到人力集聚、资源集聚、目的集聚、技术集聚、信息集聚的目标，确保民生审计上层次、上水平。
三是要完善和创新上下联动机制。民生项目具有普遍性和共性，又是公共财政资金共同支撑，是地方各级审计机关的共同审计目标。根据这一特性，有必要不断完善和创新上下审计机关联动或联审机制，体现民生审计的统一性和完整性。部署审计工作，涉及民生审计的，上下尽可能保持计划的一致性，以利于从区域整体上反映和揭示问题。要根据实际需要，不断扩大涉及民生的统一组织审计比重，就某项重大民生问题实行上下联动审计，不留盲区和死角。对于关联民生又涉及审计管辖的，要加大授权力度，扩大民生审计覆盖面。为保持民生审计的客观公正性，就某一领域突出的民生审计项目，可采用“上审下”或“易地审”的方式，以保证重点民生审计出成效、出成果。
四是完善和创新培训指导机制。民生审计的终端目的是维护群众的现实和切身利益。由于地方审计干部的素质不同，在民生审计创新方面存在制约因素。因此，要强化对基层的培训和指导工作，形成创新机制。在针对重点民生项目审计加强技能培训的基础上，改进对基层审计的指导方式。属于民生审计的重点环节，要有针对性、重点性地进行指导和督查，培育选树先进典型和推广普及民生审计创新经验，推动地方在民生审计方面的协调、平衡发展。特别是要加强对民生审计质量的指导，以审计质量取信于民、提高公信力，打造审计和服务品牌。
三、突出开展民生审计的针对性
开展民生审计是一项长期而紧迫的任务。完成好这一任务，必须深入贯彻落实以人为本的科学发展观，切实把握民生审计的思路、目的、任务和规律，以利于增强民生审计的针对性。
第一，突出转变审计理念这个基础。面对新的形势和任务，民生审计已不是单纯的传统审计，是围绕中心、服务大局的重要组成部分，是为群众提供最基本的公共服务。因此，推进民生审计，转变审计理念，增强服务群众意识是最基础性的工作。要坚持围绕维护民生、发展民生和“十二五”时期审计总体目标进行思维，实现审计理念转向。要从审计视角，切实关注社会热点和难点问题，统一认识，形成共识，充分认识民生审计是顺应经济社会发展的本质要求和服务民生的现实需求。只有观念上的转变，才能明确民生审计的基本方位。
第二，突出维护群众利益这个根本。民生连着民心，民生关系和谐。只有把民生审计与维护群众利益结合起来，才能实现审计目的最大化。在民生审计中，既要关注公共财政资金的社会效益和经济效益，维护财政安全和国家利益，更要体现维护群众利益和维护民生这个根本。在审计实施中，要坚持群众根本利益优先原则，把民生审计维护群众利益主流化、主体化。要针对群众关心、关切和反映强烈的问题，严肃查处侵害群众利益和违法违规问题。通过审计监督手段，推动民生资金在使用中体现出真正的公平正义，促使民生资金惠及民生、改善和保障民生。
第三，突出审计服务能力这个关键。民生项目既涉及财政资金的直接发放，又涉及多领域、多行业的建设项目，民生审计水平的高低，直接考验和检验着地方审计机关的审计和服务能力。地方审计维护民生、服务民生，就必须建设素质高、能力强的审计干部队伍，不断提高和丰富审计技能，以更好地提供基本公共服务。要根据社会需求和民生审计的现实需要，加强审计干部的技能磨练和实践锻炼，培育更多的复合型人才和民生审计领军人物，达到能够重点攻关和按需施审、专业融合的目标，以不断满足社会日益增长的民生审计需求，从而推动审计干部的审计技能和服务能力向民生审计转型。
第四，突出审计服务质量这个重点。在改善和保障民生中，社会和群众对审计有着更多的期待，期望值越来越高。群众对审计的满意度，直接反映在审计质量、审计成果的公信力上。因此，在民生审计中，地方各级审计机关要坚持突出审计和服务质量这个重点，把质量作为核心问题贯穿民生审计的全过程。要以群众满意为标准、以审计规范为尺度、以衡量质量为目标、推进民生审计，既要重视审计成果，又要关注成果运用；既要查处问题，又要推动整改；既要履行监督职能，又要发挥“免疫功能”，只有坚持审计质量要求，才能向社会交出符合民意的答卷。（詹红梅）
关键词：改善民生 民生导向 民生审计 审计思维
加快推进以改善民生为重点的社会建设，是十七大以来各级党委政府的工作中心和重要任务之一。十七届五中全会把改善和保障民生作为转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，国家对“十二五”期间改善民生、建立健全基本公共服务体系进行了具体规划。审计署把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为“十二五”期间审计工作努力实现的首要目标。在这种以改善和保障民生为导向的大趋势下，地方审计机关如何在职能上实现转型、怎样跟进实施民生审计，何以从维护民生的高度对审计工作进行思维和谋划，是需要长期探索和研究的命题。现基于这一思维，就民生导向下的民生审计发表几点意见。
一、跟进实施民生审计的紧迫性
首先，民生资金投入不断扩张。民生项目既有广义的一面，又有狭义之分。从广义的角度，凡是与民生相关的教育、医疗、就业、社会保障、城乡基础设施、“三农”建设等领域，都属于民生范畴。从狭义来说，民生资金又有很大比重投向了群众、尤其是困难群众生产、生活领域，以维护群众的基本权益。随着国家对民生问题的高度重视，财政再分配将重点向改善民生倾斜，财政资金投入不断扩张放大。尤其是在基层，国家通过多种渠道向民生投入的资金已超幅于地方财政一般预算，民生资金需要审计监督的总量不断上升。按照财政资金运行到哪里、审计监督就跟进到哪里的要求，民生审计已成为地方审计的主流之一，也是当前乃至今后的一项紧迫任务，并且关系到审计维护民生目标的实现。
其次，社会期待公平正义惠民。民生即民本，民生关系社会稳定。在当前改善和发展民生的大局中，国家惠民政策的“含金量”越来越高。在这种态势下，社会和公众一方面拥护惠民政策，一方面关注民生资金使用的公平正义和经济效益与社会效益。当前，在民生项目建设上，城乡还存在差别；基本公共服务供给不均；社会保障体系尚待完善；民生项目效益不理想等问题。尤其是直接用于保障民生的资金管理使用上，不同地方还存在着突出的违法违规现象，成为社会关注的热点问题。针对社会和公众的重大关切，亟需地方审计通过监督手段回答社会的关注和期待，严肃查处侵害群众利益和重大违法违规问题，保持民生资金在投放和使用上的公平正义性，提高社会和群众满意度，维护党和政府的形象。
再次，财政支出结构亟待优化。按照现行财政管理体制，民生资金的大部分预算权在于省级及以上财政部门，地方财政只是“照单”落实。在国家民生政策的导向下，为公共财政转向提供了强有力的政策支撑。在这个大环境中，财政支出结构是否优化和预算民生资金是否有效落实及发挥应有的效益，既是社会关心的问题，也是审计关注的重点。因此，形势要求地方审计顺应社会潮流，把关注和监督财政支出结构摆放在更加重要和突出的位置。通过审计监督，促使各级财政加大对“三农”、欠发达地区、民生和社会事业的投入。只有切实监督和关注财政支出结构，才能确保民生资金在财政支出结构中不断得到优化，推动党和国家的民生政策与预算资金切实惠及民生。
二、创新民生审计机制的必要性
民生审计已成为地方审计的重要任务，尤其是基层审计需要作为工作重心进行转移。因此，完善和创新民生审计机制显得尤为必要。
一是要完善和创新计划管理机制。公共财政资金投入民生项目的领域广、范围大、项目多，跟进审计的任务重，是地方审计机关的主攻目标，而且长期存在着审计任务与人力资源的矛盾。针对这种状况，首要的就是要突出审计项目计划管理机制的完善和创新。只有不断创新计划管理机制，才能突出重点，有的放矢、有序进行。要根据民生项目的进展和社会的需求，在项目计划制定前，组织开展社会调查，征询群众或人大代表、政协委员意见，也可公开向社会征求民生审计项目，然后确定年度民生审计项目计划，使项目计划更加切合实际，更加符合社会意愿，更加接近服务民生需求。通过计划管理机制创新，推动民生审计向纵深目标发展。
二是要完善和创新审计组织机制。随着经济社会的发展和民生资金的大量投入，民生审计具有长期性、重点性的特征，审计工作既有明确的细划分工，自然存在着需求与供给的矛盾。要推进和深化民生审计，就需要在组织方式和组织机制上大力创新。要根据项目审计的需要，实行“统”、“分”结合的组织方式，按需施审。对于相对独立、范围限定的审计项目，由内设机构分别组织实施。对于关系全局、影响较大、社会关注的民生审计项目，要统筹组织实施，形成整体举力的审计组织局面。要有针对性地加强审计资源、审计内容、审计方式的整合，打破内部分工界限，实行多专业组合、多形式结合的审计组织形式，实施重点主攻，达到人力集聚、资源集聚、目的集聚、技术集聚、信息集聚的目标，确保民生审计上层次、上水平。
三是要完善和创新上下联动机制。民生项目具有普遍性和共性，又是公共财政资金共同支撑，是地方各级审计机关的共同审计目标。根据这一特性，有必要不断完善和创新上下审计机关联动或联审机制，体现民生审计的统一性和完整性。部署审计工作，涉及民生审计的，上下尽可能保持计划的一致性，以利于从区域整体上反映和揭示问题。要根据实际需要，不断扩大涉及民生的统一组织审计比重，就某项重大民生问题实行上下联动审计，不留盲区和死角。对于关联民生又涉及审计管辖的，要加大授权力度，扩大民生审计覆盖面。为保持民生审计的客观公正性，就某一领域突出的民生审计项目，可采用“上审下”或“易地审”的方式，以保证重点民生审计出成效、出成果。
四是完善和创新培训指导机制。民生审计的终端目的是维护群众的现实和切身利益。由于地方审计干部的素质不同，在民生审计创新方面存在制约因素。因此，要强化对基层的培训和指导工作，形成创新机制。在针对重点民生项目审计加强技能培训的基础上，改进对基层审计的指导方式。属于民生审计的重点环节，要有针对性、重点性地进行指导和督查，培育选树先进典型和推广普及民生审计创新经验，推动地方在民生审计方面的协调、平衡发展。特别是要加强对民生审计质量的指导，以审计质量取信于民、提高公信力，打造审计和服务品牌。
三、突出开展民生审计的针对性
开展民生审计是一项长期而紧迫的任务。完成好这一任务，必须深入贯彻落实以人为本的科学发展观，切实把握民生审计的思路、目的、任务和规律，以利于增强民生审计的针对性。
第一，突出转变审计理念这个基础。面对新的形势和任务，民生审计已不是单纯的传统审计，是围绕中心、服务大局的重要组成部分，是为群众提供最基本的公共服务。因此，推进民生审计，转变审计理念，增强服务群众意识是最基础性的工作。要坚持围绕维护民生、发展民生和“十二五”时期审计总体目标进行思维，实现审计理念转向。要从审计视角，切实关注社会热点和难点问题，统一认识，形成共识，充分认识民生审计是顺应经济社会发展的本质要求和服务民生的现实需求。只有观念上的转变，才能明确民生审计的基本方位。
第二，突出维护群众利益这个根本。民生连着民心，民生关系和谐。只有把民生审计与维护群众利益结合起来，才能实现审计目的最大化。在民生审计中，既要关注公共财政资金的社会效益和经济效益，维护财政安全和国家利益，更要体现维护群众利益和维护民生这个根本。在审计实施中，要坚持群众根本利益优先原则，把民生审计维护群众利益主流化、主体化。要针对群众关心、关切和反映强烈的问题，严肃查处侵害群众利益和违法违规问题。通过审计监督手段，推动民生资金在使用中体现出真正的公平正义，促使民生资金惠及民生、改善和保障民生。
第三，突出审计服务能力这个关键。民生项目既涉及财政资金的直接发放，又涉及多领域、多行业的建设项目，民生审计水平的高低，直接考验和检验着地方审计机关的审计和服务能力。地方审计维护民生、服务民生，就必须建设素质高、能力强的审计干部队伍，不断提高和丰富审计技能，以更好地提供基本公共服务。要根据社会需求和民生审计的现实需要，加强审计干部的技能磨练和实践锻炼，培育更多的复合型人才和民生审计领军人物，达到能够重点攻关和按需施审、专业融合的目标，以不断满足社会日益增长的民生审计需求，从而推动审计干部的审计技能和服务能力向民生审计转型。
第四，突出审计服务质量这个重点。在改善和保障民生中，社会和群众对审计有着更多的期待，期望值越来越高。群众对审计的满意度，直接反映在审计质量、审计成果的公信力上。因此，在民生审计中，地方各级审计机关要坚持突出审计和服务质量这个重点，把质量作为核心问题贯穿民生审计的全过程。要以群众满意为标准、以审计规范为尺度、以衡量质量为目标、推进民生审计，既要重视审计成果，又要关注成果运用；既要查处问题，又要推动整改；既要履行监督职能，又要发挥“免疫功能”，只有坚持审计质量要求，才能向社会交出符合民意的答卷。（詹红梅）
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