浅谈工程建设项目招投标审计的重点与方法
顾平(审计署西安办)
【发布时间:2011年12月21日】
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    工程建设招投标审计是对工程建设项目的勘查、设计、监理、施工、重要设备材料采购等招投标活动全过程的真实性、合规性和有效性进行的审查、监督及评价,是国家审计机关对工程建设领域审计监督的一项重要内容。作为一线国家审计人员,笔者以自身经验总结,从实务角度对建设项目招投标审计的重点与方法进行粗浅的探讨,希望能够对审计工作者和工程管理者有所帮助。

    一、工程建设项目招投标的范围、方式及程序

    根据原国家计委颁布的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》文件要求,关系社会公共利益、公众安全的基础设施和公用事业,及使用国有资金、国家融资和国际组织或者外国政府资金的建设项目必须进行招标。工程建设项目招投标是以建设活动过程中必要组成部分为标的一种择优选择的交易方式,其目的是维护工程建设领域公开、公平、公正和诚实信用的秩序,保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益。
    工程建设项目招标分为公开和邀请招标,公开招标是指:招标人以招标公告的方式邀请不特定投标人。邀请招标是指:招标人以投标邀请书的方式邀请特定的投标人。采用何种形式招标一般取决于工程建设项目的性质、投资规模、技术工艺复杂程度等因素。同时,招标人也可根据实际情况,自行选择招标代理机构或自行办理招标事宜。此外,经项目主管政府部门批准,如建设项目的勘察、设计采用特定专利或者专有技术的,或者其建筑艺术造型有特殊要求的,也可不进行招标。
    工程建设项目招投标一般程序为,招标人决定招标,发布招标公告或投标邀请函、编制招标文件、投标人购买招标文件、决定投标、编制投标文件、交投标保证金、现场踏勘疑问澄清、提交投标文件、开标、评标、确定中标候选人、确定中标人、签订合同、执行合同等等。

    二、工程建设招投标审计面对的主要问题

    目前,我国市场经济的发展处于社会转型期,而《招标投标法》自颁布以来,一直未进行修订或补充颁布《实施条例》,不可避免地出现了一些缺陷和问题,同时审计人员知识结构还有待提高,对审计胜任能力提出了新的挑战。
    一是招投标流于形式,存在项目业主规避招标的现象。有些项目业主单位并不愿意招标,但迫于国家法律、法规、政策及单位内控制度的压力,既想从招标程序上看,符合相关规定流程和要求,又想让“心仪”投标人中标,从而隐藏其“明招暗定”违法招标的行为。如应按法律、法规规定必须公开招标的项目,而采取邀请招标的方式;有的在标段划分上,违规将项目“化整为零”,确定多家中标人;或与多家投标人联手,采取“切蛋糕”方式瓜分项目,排挤外在投标人;有的采取授意,暗示或“隐形条件”方式,让合规中标单位违规将部分工程指定分包给某些工程承包人;有的为投标单位“量身定做”投标必备条件;或有意造成两次流标后,再由业主指定承包人,从而规避招标等。
    二是投标人之间恶意串通,采取围标、串标方式或提供虚假投标资料骗取中标,严重干扰招投标秩序。有的投标人通过其实际控制的不同投标单位或相互勾结多个投标人,向同一建设项目采取一致抬高或压低投标报价进行投标,通过限制竞争,排挤其他投标人。或借用他人资质、伪造、申报虚假投标资料,骗取项目中标。
    三是评标委员会评委产生不合理,未能严格履行其职责,造成不合规单位中标。有的自行组织招标的业主单位评委专家多由业主单位自行指定,评委专家并不具有国家规定的相关条件和经验。有的评委专家在评标过程中,有失公平,公正,致使某些不符合条件的中标人中标。
    四是工程建设招投标审计人员业务能力尚有局限。工程建设招标审计不尽涉及的环节多,涉及的行业更多,这就要求审计人员不仅要熟悉招投标中相关的法律、法规和规章,还要求审计人员熟悉工程建设中的技术、工艺和行业特点,才能准确判定工程建设招投标审计中面临的各种问题。

    三、工程建设招投标审计的重点与方法

    一是对招标过程进行审计。审查项目业主招标采取的方式是否符合有关法律法规的要求,招标经办机构是否具备合法的资质,招标文件规定的评标办法是否科学。重点是评标办法去顶的各分项权重是否适当,各分项指标条款是否齐全、科学,确定的各项分值是否适当,依据是否充分,有无分值设置不合理的问题,有无暗中隐藏个别企业有意加分(或歧视性)的条款。另外,对评标专家能左右的主观分值要严格审计,是否存在不公正人为操作的问题。
    二是对开标过程进行审计。审查招标组织工作是否得力,各有关方面监督代表是否齐全,招标工作安排是否规范,程序是否合法;投标企业是否具备合法的资质,各种证件是否真实,投标企业是否按规定要求唱标,唱标内容是否都有书面记录,是否存在随意抬高或降低标底,是否存在投标文件雷同、窜通投标的问题。关注投标保证金资金来源和退还渠道,从而判断真实的投标幕后操纵人。
    三是对评标过程进行审计。审查评标专家的组成是否符合规定要求,评标专家人数比例是否达到评标委员会人数的三分之二,评标专家是否通过随机抽取的办法确定。审查各评标专家是否按照评标办法进行打分,对评标结果出现分差过大的,要查明原因。审查招标统计工作是否准确,确定的企业名次是否与实际相一致。
    四是对定标过程审计。审查经批准的中标人是否是评标得分第一名,否则要查明原因。审查中标通知书是否是确定的中标单位。是否存在随意确定中标单位以及暗箱操作、弄虚作假、人为操纵招标等行为。工程合同是否按招标结果签订。
    五是对中标单位合同执行等情况进行审计。通过延伸审计中标单位,重点审查中标单位是否存在违规转包、或将中标项目肢解后分包中标项目。有无报销项目业主或招标经办机构任何因公因私费用,有无以“管理费”等名义向项目业主或招标经办机构上交资金的情况。(顾平)
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