浅议如何实施农村中小学校校舍安全工程审计
孙晋同 周宝生（江苏省徐州市铜山区审计局）
农村中小学校舍安全直接关系到广大师生的生命安全，关系到人民群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定。近年来各级政府坚持教育优先发展，加大教育投入，把改善农村中小学校舍质量作为重要的民生工程。把国家的“校安工程”专项资金用好，用到实处,真正改善农村中小学校办学条件和办学环境，审计监督的作用必不可少。如何加强校舍安全工程审计，促进工程管理、确保工程质量，就成为当前审计工作中一项迫在眉睫的重要任务。
一、审计关口前移,重视建设前期的监督控制
(一)投资决策的监督控制
各级政府部门成立了中小学校舍安全建设领导小组，下设若干小组，负责中小学校舍安全的具体协调和实施监管工作。审计部门作为领导小组成员，应通过与发改委、财政局、教育局、国土规划局的相关职能部门的沟通协商，搞好中小学校舍投资决策的监督控制。首先, 根据中小学校的申报项目情况，了解各校校舍建设的基本要求。其次，尽量让实力强、资质高的设计单位进行施工图设计, 审计人员参与工程技术人员的现场实地勘察，注重监督审查校园项目规划、项目功能、利用率、装饰标准等。最后, 对项目建成后的成果效益进行科学、合理的预测、评价，对项目的实用性、经济性进行论证, 关注其设计是否严格控制在概算之内。对投资金额比较大的项目，则可以委托给工程造价招标代理公司参与建设项目的全过程造价管理，单位工程技术人员和审计人员结合造价咨询机构的跟踪作用，带动审计开展工作，把握工程重点环节。
(二)招标过程的监督控制
参与工程招标全过程, 一是监督审查招标代理是否具备相应的资质、投标书是否按规定密封、投标单位是否满足法定个数等, 确保招标程序的合法性及操作的规范性。二是审查招标小组评委的组成是否符合法定要求, 评标办法的有效性等, 检查评委是否按规定程序评标, 评标过程中有无个人倾向性意见等不正常现象。监督评审小组对投标单位的投标资格和条件的真实性、单位业绩、信誉、施工能力、质量指标、结算方式等综合指标进行分析评价, 防止无资质、低资质等级的施工单位承包工程。避免开标、评标、定标过程的主观性、随意性, 保证招标公平、公正。三是审查基建项目标底的客观性, 对标底的工程量计算、定额套用、取费标准、材料调差等内容按统一标准严格把关。审查施工单位有无故意低价中标现象, 若有, 经核查一律确定为废标。
(三)建筑施工合同的监督控制
基建管理部门技术人员与审计人员各负其责,认真审核, 把好合同审签关, 确保合同条款合法、准确、完整、严谨。一是合同形式, 尽量采用国家规定的合同文本。二是合同内容及条款, 合同条款必须与招标文件规定相符, 并注重对工程造价、工程质量、工期进度、安全施工、预付款方式、质保期限、违约责任等主要条款的核查, 如包干项目的范围是否清晰、明了,计价方式是否明确, 清单中存在的隐患是否排除, 变更增减工程结算方式是否符合约定等。三是合同执行, 监督审查与基建项目有关的单位是否认真履行合同条款。加强对临时更换项目的情况进行监督, 以防有人暗地转包工程。
二、打破常规模式，加强建设期间的跟踪审计
工程施工过程中，审计人员可采取单项审核、各个突破的做法, 即相同结构的工程项目就选择一个有代表性的工程项目进行审计, 然后进行类比复核,依次展开, 全面审计。把常规审计的难点作为现场跟踪审计的重点, 着重对施工过程中隐蔽工程的签证及工程变更部分的签证的合理性进行审计。
(一)工程变更的监督控制
工程变更指工程实施过程中因设计图纸不清晰、节点不明确、材料规格质量不合设计标准、使用功能改变等原因而导致工程变更。它是影响工程造价的一个重要因素, 因为工程项目在建设过程中不可预见的风险因素存在, 加上现在建筑市场“僧多粥少”, 使得建筑市场竞争异常激烈, 一些承包商为承揽到工程, 不惜一切代价或不择一切手段, 随意做出不合理的承诺, 盲目采用垫资、压低报价、串标、围标等方式谋取中标, 待中标后, 往往采用假变更等方式弥补投标压低价的损失。因此, 在工程跟踪监督审计过程中, 一是审查是否建立工程变更签证管理制度、规范签证程序、明确相关责任人员的职权、分工等。二是重点关注变更的必要性和合理性, 无论甲、乙双方是谁提出变更, 都应遵循变更程序, 严禁随意扩大建设规模, 提高设计标准。三是审查变更签证的手续是否完备, 重点是关注变更项目现场签证单是否合理、数量是否准确, 变更事项是否经甲方、监理方、施工单位三方签证等, 杜绝虚假的、不必要的变更。四是审查变更签证的时效性, 对事后补签一律不予承认。一般情况下, 大的项目变更要经建设单位、设计单位、施工单位、监理单位和现场跟踪审计单位共同到现场核实和进行必要的技术经济分析, 选择最经济、合理的变更方案, 共同签证认可。
(二)隐蔽工程的监督控制
隐蔽工程在施工过程中随工程的进度开展, 到工程完工时, 有些根本无法看到其工程内容和工程量, 施工单位往往在隐蔽工程方面巧立名目、故意增加各种签证, 若监理执业责任心不强，签证用词模棱两可，含混不清，则会造成无法准确计算费用。因此, 凡牵涉到隐蔽工程, 审计人员要加大对签证过程真实性、合法性、合理性的审计监督, 深入施工现场,了解工程进展情况, 并对部分隐蔽工程采取突击抽查的方式, 一是对工程量进行测量, 二是检查用材质量与签证记录是否一致, 对其工程量和用材质量必须由建设方、施工方、监理和审计人员共同到现场查看验收, 并做好现场记录, 共同签署隐蔽工程验收单, 完备隐蔽工程现场签证程序和手续。这样既有利于责令施工方及时整改发现的问题, 又可以直接掌握结算审计的第一手详实资料。如: 在某中学审计人员与施工监理在工作巡查时, 发现正在施工的三合土垫层配料中水泥的含量不足, 与国家定额中规定的配合比有差异, 但施工方坚决否认, 经审计人员与监理方将三合土样本送检, 经检验核实配比确实未达标, 我们对施工方下达责令返工通知, 施工方无话可说, 只得按标准配料, 重新返工, 保证了工程质量。
(三)对主要材料的认质认价
工程用主材是工程造价的重要组成部分，一般占到工程总造价的60% 左右。跟踪审计重点要审查施工所用材料与设计图纸的一致性, 有无质量合格保证书, 采购的材料规格、型号是否与招标文件承诺的一致, 材料质量是否满足工程需求, 有无以次充好等。同时, 对于一些新型材料、装饰材料, 特别是竣工后很难凭外观确认材料价格的, 工程审计人员应深入市场考察材料信息、了解主材价格。大宗材料应由建设管理部门和跟踪审计部门派人共同参加,以确保其质量和价格。
三、注重决算审查，严把结算审计关
工程完工结算审计是项目投资控制的最后环节，对有效控制投资至关重要，在实施“校安工程”项目全过程跟踪审计的情况下，把好结算审查关的关键是充分、有效地利用好前期审查和建设实施阶段审计的结果。
首先，审查建设项目是否组织验收，验收资料和手续是否完备。竣工项目是否符合设计文件和施工图纸要求，是否具备验收交付条件。其次, 审查竣工结算资料是否齐全, 结算编制是否真实、完整、正确,对工程量计算、定额套用、工程取费、材料价差、合同执行等是否严格按合同规定执行。第三, 审查是否执行工程项目竣工结算未经审计, 财务部门不得办理结算付款的规定, 是否按合同规定留足工程质量保证金等。
只有对“校安工程”建设项目的全过程跟踪参与，对工程项目的投资决策、施工过程、项目变更、隐蔽工程、材料质量、价格都实施了跟踪审计和了解, 结算审计工作才能得以顺利进行。
实践证明,全过程的跟踪监督与控制与单位投资效益息息相关。“校安工程”建设项目造价管理,由事后控制向事前及事中控制发展的趋势,将使建设工程管理更加科学化、规范化,也更能保证建设项目的工程质量,更好地发挥“校安工程”资金的使用效益。（孙晋同 周宝生）
一、审计关口前移,重视建设前期的监督控制
(一)投资决策的监督控制
各级政府部门成立了中小学校舍安全建设领导小组，下设若干小组，负责中小学校舍安全的具体协调和实施监管工作。审计部门作为领导小组成员，应通过与发改委、财政局、教育局、国土规划局的相关职能部门的沟通协商，搞好中小学校舍投资决策的监督控制。首先, 根据中小学校的申报项目情况，了解各校校舍建设的基本要求。其次，尽量让实力强、资质高的设计单位进行施工图设计, 审计人员参与工程技术人员的现场实地勘察，注重监督审查校园项目规划、项目功能、利用率、装饰标准等。最后, 对项目建成后的成果效益进行科学、合理的预测、评价，对项目的实用性、经济性进行论证, 关注其设计是否严格控制在概算之内。对投资金额比较大的项目，则可以委托给工程造价招标代理公司参与建设项目的全过程造价管理，单位工程技术人员和审计人员结合造价咨询机构的跟踪作用，带动审计开展工作，把握工程重点环节。
(二)招标过程的监督控制
参与工程招标全过程, 一是监督审查招标代理是否具备相应的资质、投标书是否按规定密封、投标单位是否满足法定个数等, 确保招标程序的合法性及操作的规范性。二是审查招标小组评委的组成是否符合法定要求, 评标办法的有效性等, 检查评委是否按规定程序评标, 评标过程中有无个人倾向性意见等不正常现象。监督评审小组对投标单位的投标资格和条件的真实性、单位业绩、信誉、施工能力、质量指标、结算方式等综合指标进行分析评价, 防止无资质、低资质等级的施工单位承包工程。避免开标、评标、定标过程的主观性、随意性, 保证招标公平、公正。三是审查基建项目标底的客观性, 对标底的工程量计算、定额套用、取费标准、材料调差等内容按统一标准严格把关。审查施工单位有无故意低价中标现象, 若有, 经核查一律确定为废标。
(三)建筑施工合同的监督控制
基建管理部门技术人员与审计人员各负其责,认真审核, 把好合同审签关, 确保合同条款合法、准确、完整、严谨。一是合同形式, 尽量采用国家规定的合同文本。二是合同内容及条款, 合同条款必须与招标文件规定相符, 并注重对工程造价、工程质量、工期进度、安全施工、预付款方式、质保期限、违约责任等主要条款的核查, 如包干项目的范围是否清晰、明了,计价方式是否明确, 清单中存在的隐患是否排除, 变更增减工程结算方式是否符合约定等。三是合同执行, 监督审查与基建项目有关的单位是否认真履行合同条款。加强对临时更换项目的情况进行监督, 以防有人暗地转包工程。
二、打破常规模式，加强建设期间的跟踪审计
工程施工过程中，审计人员可采取单项审核、各个突破的做法, 即相同结构的工程项目就选择一个有代表性的工程项目进行审计, 然后进行类比复核,依次展开, 全面审计。把常规审计的难点作为现场跟踪审计的重点, 着重对施工过程中隐蔽工程的签证及工程变更部分的签证的合理性进行审计。
(一)工程变更的监督控制
工程变更指工程实施过程中因设计图纸不清晰、节点不明确、材料规格质量不合设计标准、使用功能改变等原因而导致工程变更。它是影响工程造价的一个重要因素, 因为工程项目在建设过程中不可预见的风险因素存在, 加上现在建筑市场“僧多粥少”, 使得建筑市场竞争异常激烈, 一些承包商为承揽到工程, 不惜一切代价或不择一切手段, 随意做出不合理的承诺, 盲目采用垫资、压低报价、串标、围标等方式谋取中标, 待中标后, 往往采用假变更等方式弥补投标压低价的损失。因此, 在工程跟踪监督审计过程中, 一是审查是否建立工程变更签证管理制度、规范签证程序、明确相关责任人员的职权、分工等。二是重点关注变更的必要性和合理性, 无论甲、乙双方是谁提出变更, 都应遵循变更程序, 严禁随意扩大建设规模, 提高设计标准。三是审查变更签证的手续是否完备, 重点是关注变更项目现场签证单是否合理、数量是否准确, 变更事项是否经甲方、监理方、施工单位三方签证等, 杜绝虚假的、不必要的变更。四是审查变更签证的时效性, 对事后补签一律不予承认。一般情况下, 大的项目变更要经建设单位、设计单位、施工单位、监理单位和现场跟踪审计单位共同到现场核实和进行必要的技术经济分析, 选择最经济、合理的变更方案, 共同签证认可。
(二)隐蔽工程的监督控制
隐蔽工程在施工过程中随工程的进度开展, 到工程完工时, 有些根本无法看到其工程内容和工程量, 施工单位往往在隐蔽工程方面巧立名目、故意增加各种签证, 若监理执业责任心不强，签证用词模棱两可，含混不清，则会造成无法准确计算费用。因此, 凡牵涉到隐蔽工程, 审计人员要加大对签证过程真实性、合法性、合理性的审计监督, 深入施工现场,了解工程进展情况, 并对部分隐蔽工程采取突击抽查的方式, 一是对工程量进行测量, 二是检查用材质量与签证记录是否一致, 对其工程量和用材质量必须由建设方、施工方、监理和审计人员共同到现场查看验收, 并做好现场记录, 共同签署隐蔽工程验收单, 完备隐蔽工程现场签证程序和手续。这样既有利于责令施工方及时整改发现的问题, 又可以直接掌握结算审计的第一手详实资料。如: 在某中学审计人员与施工监理在工作巡查时, 发现正在施工的三合土垫层配料中水泥的含量不足, 与国家定额中规定的配合比有差异, 但施工方坚决否认, 经审计人员与监理方将三合土样本送检, 经检验核实配比确实未达标, 我们对施工方下达责令返工通知, 施工方无话可说, 只得按标准配料, 重新返工, 保证了工程质量。
(三)对主要材料的认质认价
工程用主材是工程造价的重要组成部分，一般占到工程总造价的60% 左右。跟踪审计重点要审查施工所用材料与设计图纸的一致性, 有无质量合格保证书, 采购的材料规格、型号是否与招标文件承诺的一致, 材料质量是否满足工程需求, 有无以次充好等。同时, 对于一些新型材料、装饰材料, 特别是竣工后很难凭外观确认材料价格的, 工程审计人员应深入市场考察材料信息、了解主材价格。大宗材料应由建设管理部门和跟踪审计部门派人共同参加,以确保其质量和价格。
三、注重决算审查，严把结算审计关
工程完工结算审计是项目投资控制的最后环节，对有效控制投资至关重要，在实施“校安工程”项目全过程跟踪审计的情况下，把好结算审查关的关键是充分、有效地利用好前期审查和建设实施阶段审计的结果。
首先，审查建设项目是否组织验收，验收资料和手续是否完备。竣工项目是否符合设计文件和施工图纸要求，是否具备验收交付条件。其次, 审查竣工结算资料是否齐全, 结算编制是否真实、完整、正确,对工程量计算、定额套用、工程取费、材料价差、合同执行等是否严格按合同规定执行。第三, 审查是否执行工程项目竣工结算未经审计, 财务部门不得办理结算付款的规定, 是否按合同规定留足工程质量保证金等。
只有对“校安工程”建设项目的全过程跟踪参与，对工程项目的投资决策、施工过程、项目变更、隐蔽工程、材料质量、价格都实施了跟踪审计和了解, 结算审计工作才能得以顺利进行。
实践证明,全过程的跟踪监督与控制与单位投资效益息息相关。“校安工程”建设项目造价管理,由事后控制向事前及事中控制发展的趋势,将使建设工程管理更加科学化、规范化,也更能保证建设项目的工程质量,更好地发挥“校安工程”资金的使用效益。（孙晋同 周宝生）
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