浅谈我国依法治国国家治理基本方略下的国家审计
李帅（审计署深圳办）
在当代中国，作为执政党的中国共产党十五次全国代表大会确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年第九届全国人大二次会议又将其载入宪法，自此，我国的国家治理正式开始步入以依法治国为基础的发展时期。诚如刘家义审计长最近提出国家审计是国家治理的重要组成部分，笔者认为，以依法审计为根本要义的国家审计，更应注意围绕依法治国这个基本方略，从“法”的角度融入国家治理这个大系统。
一、依法治国是国家治理的根本途径
从马克思主义国家观来看, 国家是一种“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”，是“强迫人们服从暴力的特殊机构”。但这种暴力的实施并不是随意的, 而且随着历史的进步, 暴力的实施越来越规模化、程序化、法制化。美国著名政治学家斯科特·戈登解释，法治有两种含义：一种是国家的法律适用于所有公民（包括法人），二是国家的权力必须通过既定的正式程序行使。其核心思想是依法治理国家。当今,任何国家的治理手段主要靠的是法治。任何执政党或者领导人想通过人治的手段治理国家, 都是不得人心。因此, 为维护和实现自己代表的利益, 执政党必须通过法定的程序, 把其代表的意志上升为国家的意志, 即形成法律, 依法治理国家。
在我国，早在1978 年，中国共产党十一届三中全会就提出了加强社会主义民主和法制建设的要求，同时确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制原则。但彼时还是“法制”，与作为治国方式的“法治”在质上有很大的不同。至到1997年，党的十五次全国代表大会上才确立“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。据有关解释，“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。1999年宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。2007年，党的十七大又从坚持和发展中国特色社会主义的战略高度，提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。通过这些，我们不难看出，依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略的确立，标志着我们最终彻底抛弃了“人治”思想的羁绊，从而找到了在当代中国实施国家治理的根本途径。
二、国家审计是宪法的重要组成部分
依法治国的第一要求就是依宪治国，一方面，宪法是一个国家政治经济、历史文化、社会思想等各个领域的集大成者，另一方面，宪法是百法之首，是国家的根本大法。从宪法思想角度和宪法实践看，国家审计均是宪法的重要组成部分。
（一）分权是宪法设计的根本任务。权力的本性是，一切有权力的人都容易滥用权力，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止，绝对的权力导致绝对的腐败，要防止滥用权力，必须以权力制约权力。权力制约是西方法治理论和法治发展历史的精华。孟德斯鸠曾将国家权力划分为立法、行政和司法三权，并分别由三个不同的国家机关行使，使三权相互平衡相互制约。在各国的宪法实践中，虽然形式、界限有所不同，但基本上都是依照这三项权力来治理国家的。譬如在我国，分权是在保证人民当家作主的前提下的治理权的分工，其中作为国家最高权力机关的人民代表大会对“一府两院”的监督是单向监督，不是西方的分权监督。此外，在我国台湾地区，在三项权力的基础上，又进一步增加了监督权和考试权。都充分说明了权力划分或者权力制约在宪法中的关键地位。
（二）国家审计是分权的重要组成部分。世界上大多数宪法国家都在其宪法中确定了审计制度。审计制度与宪法建设相结合，或者说通过宪法制度以法治的手段来强化国家审计监督，现已成为许多国家的普遍做法或早已成熟的经验。审计制度之所以载入宪法，主要原因在于审计监督是国家行使政治与经济管理职能的一个重要方面，审计制度作为国家的基本政治制度已为人们所普遍接受。亚里士多德认为，国家的最高权力归根结底寓于法律，法律又不同于政体，它是规章，执法者凭它掌握权力，并借以监察和处理一切违反的人们。也如德国政治学家汉斯所说，国家审计机关作为一个独立的机构，显然在制衡与牵制系统中发挥着重要作用。
（三）国家审计制度体现了国家治理中的宪法思想。纵观各国审计制度，其基本方面大都涉及到：审计为谁服务、审计机关如何设置、审计监督谁、审计监督什么以及审计工作如何维持等内容。西方各国审计制度尽管不尽相同，但都在不同程度上体现出西方普遍认可的人们主权论、分权论和法治论等宪法思想；中国当代审计制度同样体现出我国多元而又复杂的宪法思想，如集权论、人治论、德治论等，并且随着宪法思想的变化，如人民民主论、法治论、民主集中论等宪法思想的进一步深化而不断出现新的变化。此外，在不能违背分权制约的原则，国家审计更以监督机制的形式或功能服务于这种原则。
三、国家审计依以责任为基础的法开展工作
国家审计作为依法治国的组成部分，毋庸置疑也必须“依法”开展工作，但不应是呆板条文式地“依法”，而是应深刻理解“法”背后所隐藏的逻辑，这也是国家审计与国家治理的关键联系点：
（一）国家审计所依之法的前提是责任。责任，在当代现实中的中国，明确责任，进而落实责任，是关键中之关键。当然，作为国家审计核心价值之一的责任不是日常生活中的“责任”，而是向谁负责的理念。在不同历史时期、不同性质的国家，国家审计向谁负责的理念也是不同的。在现代社会中，政府接受人民的委托进行国家治理，而国家审计的制度安排则是为了确保政府有效履行这种公共受托责任。现代国家审计应适应民主政治的要求，紧跟政府责任的深化而不断拓展审计领域，深化监督内容。
（二）依法审计所依的第一法是宪法。一方面，宪法是一国之国家根本大法，国家审计之所有活动应遵守宪法，但更为重要的是，如上文所述，国家审计本身就是宪法的重要组成部分，依法审计、依法治国的前提就是依宪治国、依宪审计。在我国，宪法确立了审计监督的法律地位，明确了我国实行审计监督制度，赋予审计机关的基本工作目标、职责定位、权力程序等，各级审计机关据此独立行使审计监督权，在不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉的情况下，监督财政财务收支的真实、合法、效益，并对违反国家财经法规的行为在法定职权范围内进行查处。
（三）依法审计所依之法的渊源在一定意义上取决于“为谁服务”。审计为谁服务？人民主权论往往表现在抽象的人民成为国家审计的终极服务对象，而由人民“委托代理”的立法机关成为具体明确的服务对象，且不论审计体制中的“模式”概念是否得到公允，但当今世界上所谓立法模式仍是主流的审计制度，其他几种模式中也往往把审计对立法机关的服务放在首位或重要位置。在我国，国务院是立法机关全国人大的执行机关，故国家审计理所当然地为国务院服务。但与此同时，我国国家审计已经开始由单纯的行政服务型向综合服务型转变。如11999年全国人大常委会颁布《关于加强中央预算审查监督的决定》以及2010年中办、国办发布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等，使得我国国家审计由单纯经济的转化为经济与政治并举，其作用正在发生着微妙的变化,这些变化已将国家审计悄悄地推入了国家的治理程序。
总之，现代国家是人民的国家，国家审计的完善形态是人民审计。当代世界，国家仍然凌驾于社会之上，人民审计还是理想。法治社会是必然选择，依法治国是国家治理基本方略，国家审计实现依法、依宪审计，也将是必然选择。（李帅）
参考文献：
1、杨肃昌：《中国国家审计：问题与改革》，中国财政经济出版社2004年4月第1版。
2、李季泽：《国家审计的法理》，中国时代经济出版社2004年1月第1版。
3、中共中央政法委员会：《社会主义法治理念教育读本》，中国长安出版社2009年9月第1版。
4、刘家义：《国家治理与国家审计——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话》。
5、石爱中：《国家审计的政治思维》，《民主》2005年第1期。
6、吴青川：《在委托代理理论中的国家治理与国家审计关系》， 《商业经济评论》2007年第11期。
7、王荣阁：《从政党政治特征和国家治理方式看依法治国战略》 ，《中南民族学院学报》2000年第3期。
一、依法治国是国家治理的根本途径
从马克思主义国家观来看, 国家是一种“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”，是“强迫人们服从暴力的特殊机构”。但这种暴力的实施并不是随意的, 而且随着历史的进步, 暴力的实施越来越规模化、程序化、法制化。美国著名政治学家斯科特·戈登解释，法治有两种含义：一种是国家的法律适用于所有公民（包括法人），二是国家的权力必须通过既定的正式程序行使。其核心思想是依法治理国家。当今,任何国家的治理手段主要靠的是法治。任何执政党或者领导人想通过人治的手段治理国家, 都是不得人心。因此, 为维护和实现自己代表的利益, 执政党必须通过法定的程序, 把其代表的意志上升为国家的意志, 即形成法律, 依法治理国家。
在我国，早在1978 年，中国共产党十一届三中全会就提出了加强社会主义民主和法制建设的要求，同时确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制原则。但彼时还是“法制”，与作为治国方式的“法治”在质上有很大的不同。至到1997年，党的十五次全国代表大会上才确立“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。据有关解释，“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。1999年宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。2007年，党的十七大又从坚持和发展中国特色社会主义的战略高度，提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。通过这些，我们不难看出，依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略的确立，标志着我们最终彻底抛弃了“人治”思想的羁绊，从而找到了在当代中国实施国家治理的根本途径。
二、国家审计是宪法的重要组成部分
依法治国的第一要求就是依宪治国，一方面，宪法是一个国家政治经济、历史文化、社会思想等各个领域的集大成者，另一方面，宪法是百法之首，是国家的根本大法。从宪法思想角度和宪法实践看，国家审计均是宪法的重要组成部分。
（一）分权是宪法设计的根本任务。权力的本性是，一切有权力的人都容易滥用权力，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止，绝对的权力导致绝对的腐败，要防止滥用权力，必须以权力制约权力。权力制约是西方法治理论和法治发展历史的精华。孟德斯鸠曾将国家权力划分为立法、行政和司法三权，并分别由三个不同的国家机关行使，使三权相互平衡相互制约。在各国的宪法实践中，虽然形式、界限有所不同，但基本上都是依照这三项权力来治理国家的。譬如在我国，分权是在保证人民当家作主的前提下的治理权的分工，其中作为国家最高权力机关的人民代表大会对“一府两院”的监督是单向监督，不是西方的分权监督。此外，在我国台湾地区，在三项权力的基础上，又进一步增加了监督权和考试权。都充分说明了权力划分或者权力制约在宪法中的关键地位。
（二）国家审计是分权的重要组成部分。世界上大多数宪法国家都在其宪法中确定了审计制度。审计制度与宪法建设相结合，或者说通过宪法制度以法治的手段来强化国家审计监督，现已成为许多国家的普遍做法或早已成熟的经验。审计制度之所以载入宪法，主要原因在于审计监督是国家行使政治与经济管理职能的一个重要方面，审计制度作为国家的基本政治制度已为人们所普遍接受。亚里士多德认为，国家的最高权力归根结底寓于法律，法律又不同于政体，它是规章，执法者凭它掌握权力，并借以监察和处理一切违反的人们。也如德国政治学家汉斯所说，国家审计机关作为一个独立的机构，显然在制衡与牵制系统中发挥着重要作用。
（三）国家审计制度体现了国家治理中的宪法思想。纵观各国审计制度，其基本方面大都涉及到：审计为谁服务、审计机关如何设置、审计监督谁、审计监督什么以及审计工作如何维持等内容。西方各国审计制度尽管不尽相同，但都在不同程度上体现出西方普遍认可的人们主权论、分权论和法治论等宪法思想；中国当代审计制度同样体现出我国多元而又复杂的宪法思想，如集权论、人治论、德治论等，并且随着宪法思想的变化，如人民民主论、法治论、民主集中论等宪法思想的进一步深化而不断出现新的变化。此外，在不能违背分权制约的原则，国家审计更以监督机制的形式或功能服务于这种原则。
三、国家审计依以责任为基础的法开展工作
国家审计作为依法治国的组成部分，毋庸置疑也必须“依法”开展工作，但不应是呆板条文式地“依法”，而是应深刻理解“法”背后所隐藏的逻辑，这也是国家审计与国家治理的关键联系点：
（一）国家审计所依之法的前提是责任。责任，在当代现实中的中国，明确责任，进而落实责任，是关键中之关键。当然，作为国家审计核心价值之一的责任不是日常生活中的“责任”，而是向谁负责的理念。在不同历史时期、不同性质的国家，国家审计向谁负责的理念也是不同的。在现代社会中，政府接受人民的委托进行国家治理，而国家审计的制度安排则是为了确保政府有效履行这种公共受托责任。现代国家审计应适应民主政治的要求，紧跟政府责任的深化而不断拓展审计领域，深化监督内容。
（二）依法审计所依的第一法是宪法。一方面，宪法是一国之国家根本大法，国家审计之所有活动应遵守宪法，但更为重要的是，如上文所述，国家审计本身就是宪法的重要组成部分，依法审计、依法治国的前提就是依宪治国、依宪审计。在我国，宪法确立了审计监督的法律地位，明确了我国实行审计监督制度，赋予审计机关的基本工作目标、职责定位、权力程序等，各级审计机关据此独立行使审计监督权，在不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉的情况下，监督财政财务收支的真实、合法、效益，并对违反国家财经法规的行为在法定职权范围内进行查处。
（三）依法审计所依之法的渊源在一定意义上取决于“为谁服务”。审计为谁服务？人民主权论往往表现在抽象的人民成为国家审计的终极服务对象，而由人民“委托代理”的立法机关成为具体明确的服务对象，且不论审计体制中的“模式”概念是否得到公允，但当今世界上所谓立法模式仍是主流的审计制度，其他几种模式中也往往把审计对立法机关的服务放在首位或重要位置。在我国，国务院是立法机关全国人大的执行机关，故国家审计理所当然地为国务院服务。但与此同时，我国国家审计已经开始由单纯的行政服务型向综合服务型转变。如11999年全国人大常委会颁布《关于加强中央预算审查监督的决定》以及2010年中办、国办发布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等，使得我国国家审计由单纯经济的转化为经济与政治并举，其作用正在发生着微妙的变化,这些变化已将国家审计悄悄地推入了国家的治理程序。
总之，现代国家是人民的国家，国家审计的完善形态是人民审计。当代世界，国家仍然凌驾于社会之上，人民审计还是理想。法治社会是必然选择，依法治国是国家治理基本方略，国家审计实现依法、依宪审计，也将是必然选择。（李帅）
参考文献：
1、杨肃昌：《中国国家审计：问题与改革》，中国财政经济出版社2004年4月第1版。
2、李季泽：《国家审计的法理》，中国时代经济出版社2004年1月第1版。
3、中共中央政法委员会：《社会主义法治理念教育读本》，中国长安出版社2009年9月第1版。
4、刘家义：《国家治理与国家审计——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话》。
5、石爱中：《国家审计的政治思维》，《民主》2005年第1期。
6、吴青川：《在委托代理理论中的国家治理与国家审计关系》， 《商业经济评论》2007年第11期。
7、王荣阁：《从政党政治特征和国家治理方式看依法治国战略》 ，《中南民族学院学报》2000年第3期。
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