浅议财政审计大格局下深化农业审计的方向及途径
赵希明（审计署西安办）
在财政审计大格局的体系中，农业审计已经成为重要的组成部分，在2011年的中央预算执行审计内容安排上中，也进一步整合突出了农业审计的力度。但从现阶段农业审计工作的整体效果来看，在审计力度、深度和广度上还存在着一定的不足，与党中央加快推进农村改革发展的重要性和紧迫性的新形势尚不能完全适应。因此，基于财政审计大格局的视角，始终推进并不断深化农业审计工作，既有利于丰富财政审计大格局的内涵，也有利于改善民生，更好的贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，做到“围绕中心、服务大局”。
一、当前农业审计工作的思路、方向及目标设定
在积极应对国际经济形势的不稳定性和继续深入推进改革开放的大背景下，农业审计工作特别是特派办的农业审计工作，必须根据中央的宏观经济决策和对当前形势的各项判断，按照审计署的各项工作安排，进一步认清形势，找准定位，通过严肃查处涉农重大违法违规问题和经济犯罪案件，更加注重从体制、机制、制度层面揭示、分析和反映“三农”问题，更加注重增强针对“三农”政策建议的针对性和可操作性，全力维护国家粮食安全和农村社会稳定，全力推进“三农”工作科学发展，在更高层次上发挥审计的国家治理功能。从“粮食问题”、“土地问题”到“农业问题”，再到“三农问题”，改革开放三十年来我们对农村问题本质的认识在不断提高。农业、农村、农民问题是一个有机联系、相互交织的复杂整体，财政审计大格局下的农业审计方向应更加全面、系统、综合，从农业、农村、农民这三个维度着眼，增强对体制机制制度分析的宏观性、建设性、前瞻性。
笔者认为，基于财政审计大格局视野下的现阶段农业审计目标应作以下定位：结合财政审计大格局的总体目标，以对涉农资金分配使用和管理绩效的调查和评价为基础，根据统筹城乡发展、夯实农业农村发展基础的总要求，立足于农业和农村两个基点，围绕农业增产、农民增收、农村发展三大核心，做好健全强农惠农政策体系、提高农业现代化水平、加快改善农村民生、推进农村经济制度改革四个题目。
二、深化农业审计工作的途径和措施
要深化农业审计工作，必须全面把握推进农村改革发展的总体思路，找准农业工作的着力点，选择合适的途径和措施，不断提升审计成果的质量、时效和层次。
在审计项目安排上，应根据工作内容科学选择审计或审计调查的方式，如以促进涉农资金的合规使用为目标，每年结合财政审计大格局安排一次专项资金预算执行审计，以促进“三农”政策完善为目标，结合经济责任审计安排一次专项审计调查。
在农业审计工作内容的安排上，应进一步做好统筹规划。由审计署统一组织的农业审计项目，要从宏观问题着眼，强化对体制机制缺陷和制度漏洞的揭示，在确定审计项目内容时要从关注“专项资金”转变为关注“农业发展”，避免单项资金数据和问题的简单汇总，要按照资金的政策目标设定，通过对用途相近的多项资金的同步集中审计，多角度、多层面进行研究和分析，反映普遍性、倾向性和典型性问题，提出有针对性和可操作性的审计建议。建议从结合以下内容来规划农业审计项目安排：
（1）结合健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置。
第一，要着眼于继续加大对农业农村的投入力度，围绕对固定资产投资是否向重大农业农村建设项目倾斜，地方政府是否按规定计提和使用用于农业土地开发的土地出让收入，是否严格执行新增建设用地土地有偿使用费全部用于耕地开发和土地整理的规定，各级财政是否继续增加现代农业生产发展资金和农业综合开发资金规模等情况的综合调查，促进各级财政对农业的投入增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，实现各种资源要素投入总量持续增加、比例稳步提高的目标要求。
第二，要着眼于完善农业补贴制度和市场调控机制，通过对种粮农民补贴范围、种类、重点、落实情况的调查，增强补贴政策对不同区域农业特点的适应性和动态调整弹性，确保补贴落到实处，发挥作用，让种粮农民得到直接实惠，保持种粮的积极性。通过对主要农产品最低收购价政策、粮食储备政策、农产品市场临时干预措施等农产品市场调控措施执行中有关问题的调查，促进农产品市场稳定和形成合理价格水平，让农民得到稳定收益，保证农业生产的可持续性。
第三，要着眼于积极引导社会资源投向农业农村，通过对涉农各部门和行业服务“三农”工作绩效，科技、教育等下乡支农制度的贯彻执行情况，农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系建设等情况的调查，推进农业农村社会化服务组织建设，形成关心“三农”、服务“三农”的社会合力。
第四，要着眼于大力开拓农村消费市场，通过对家电、汽车、摩托车等下乡实施情况，日用消费品、农产品、生产资料等经营网点建设，供销合作社新农村现代流通网络工程建设等情况的调查，促进现代流通方式在农村的发展，满足农民生产生活需要，培育农村消费需求，为扩大内需转变经济发展方式助力。
（2）结合提高农业现代化水平，促进农业发展方式转变。
第一，着眼于建立健全粮食主产区利益补偿制度，大力建设高标准农田，通过对粮食主产区县级财政的可用财力和公共服务能力调查，提出完善对产粮大县转移支付、对粮食主产区利益补偿和倾斜扶持的政策建议；通过对农业综合开发中低产田改造和新增千亿斤粮食规划实施效果情况的调查，促进商品粮生产基地建设，稳固提高粮食综合生产能力，抵御国际粮食市场的巨幅波动。
第二，着眼于推进农业产业化经营和产品标准化生产，通过对农业产业化资金使用、菜篮子工程建设实施情况及农产品质量安全监管体系和检验检测体系建设情况的调查，促进支持龙头企业提高辐射带动能力，建设标准化生产基地和建立农业产业化示范区，推进“一村一品”强村富民工程，发展专业化、标准化的无公害农产品、绿色食品和有机农产品；
第三，着眼于坚强农业基础设施条件，夯实农业发展的基础，通过对农田水利设施建设补助专项资金的调查，推进深化农田水利工程管理体制改革，及大型水源工程与末级渠系建设、小微型水利设施、节水灌溉等各类水利建设项目的资金整合或规划统筹，保障农业生产的生命线。
第四，着眼于提高农业科技创新和推广能力，重点关注农业良种培育，通过对农业生物育种创新和推广应用体系建设情况的调查，加强农业技术研发和集成，通过具有重要应用价值的优良品种的改良和推广，保障种业安全，提高农业的产出能力。
第五，着眼于农业生产方式转变和生产效率的提高，关注农业生产装备的现代化，通过对农机购置补贴等相关资金的审计，充分发挥补贴资金对农业生产机械化水平和劳动生产率提高的推动作用，改变农业生产条件落后的现状。
（3）结合加快改善农村民生，缩小城乡发展差距。
第一，着眼于提升农民自身素质，通过对农民培训就业资金管理使用和农民培训设施建设等情况的调查，促进农民适应新技术和新形势的发展，不断学习新知识，向采用先进科技和生产手段的方向转变，提高农民科学种田和就业创业能力。
第二，着眼于农村环境和农民生活条件的改善，通过对饮水安全、农村电网改造、中西部地区公路投资、农村沼气工程建设、农村安居工程建设、农村环境整治等资金的调查，促进“水、电、路、气、房”五项基础设施条件的改善，惠及广大农民群众。
第三，着眼于开发式扶贫的方针，通过对口扶贫、以工代赈、扶贫搬迁等资金的调查，促进提高贫困地区群众的自我发展能力，加速小康社会建设步伐。
（4）结合推进农村经济制度改革，增强农业农村发展活力。
第一，着眼于农业生产的集约化经营，通过对农村土地承包权的流转情况的调查，重点关注在土地承包权流转过程中农民主体地位和实际利益的保障、土地的实际使用及农民专业合作社建立发展等情况，提出完善农村土地承包权流转制度的政策建议，促进建立多元化、多层次、多形式的农业生产经营体系。
第二，着眼于林业的保护和可持续发展，通过对林权制度改革实施情况的调查，推进集体林地产权清晰、主体明确、权责落实、流转规范，促进国有林与集体林、公益林与商品林的分类管理，促进林农利益的保护，调动农民爱林、护林、造林、管林的积极性，建立和完善森林生态效益的补偿机制。
第三，着眼于减低农民负担，保障农村公益性事业的投入，通过对农村“一事一议”制度的具体实施情况及财政奖补资金使用情况的调查，规范“一事一议”筹资投劳的范围界定和资金的合理使用，增强农村集体经济组织的管理能力。
切实加强农业审计队伍的能力建设，是适应农业审计工作的新形势、新情况，深化农业审计工作的基础。农业审计人员不仅需要系统学习“三农”政策体系，由点到线、到面，对“三农”实践的热点、难点和重点问题进行宏观性和全局性的分析研究，逐步建立起理论研究成果转化机制，着力提高调查研究能力、数据整合能力和宏观分析能力，也要始终坚持农业审计的“三实”精神，切实维护人民群众切身利益，敢于揭示和反映侵害农民利益的违法违规问题。
当前国际粮食供求的变化和市场价格的剧烈波动在提醒我们，巩固和加强农业基础地位，积极发展现代农业，不断提高农业的综合生产能力必须始终坚持、长抓不懈。因此，围绕党和国家关于“三农”问题的政策方针，不断加强对涉农资金的监督制约力度，将有力促进审计服务国家治理 “免疫系统”功能的发挥，保障国家强农惠农富农政策目标的有效实现。（赵希明）
一、当前农业审计工作的思路、方向及目标设定
在积极应对国际经济形势的不稳定性和继续深入推进改革开放的大背景下，农业审计工作特别是特派办的农业审计工作，必须根据中央的宏观经济决策和对当前形势的各项判断，按照审计署的各项工作安排，进一步认清形势，找准定位，通过严肃查处涉农重大违法违规问题和经济犯罪案件，更加注重从体制、机制、制度层面揭示、分析和反映“三农”问题，更加注重增强针对“三农”政策建议的针对性和可操作性，全力维护国家粮食安全和农村社会稳定，全力推进“三农”工作科学发展，在更高层次上发挥审计的国家治理功能。从“粮食问题”、“土地问题”到“农业问题”，再到“三农问题”，改革开放三十年来我们对农村问题本质的认识在不断提高。农业、农村、农民问题是一个有机联系、相互交织的复杂整体，财政审计大格局下的农业审计方向应更加全面、系统、综合，从农业、农村、农民这三个维度着眼，增强对体制机制制度分析的宏观性、建设性、前瞻性。
笔者认为，基于财政审计大格局视野下的现阶段农业审计目标应作以下定位：结合财政审计大格局的总体目标，以对涉农资金分配使用和管理绩效的调查和评价为基础，根据统筹城乡发展、夯实农业农村发展基础的总要求，立足于农业和农村两个基点，围绕农业增产、农民增收、农村发展三大核心，做好健全强农惠农政策体系、提高农业现代化水平、加快改善农村民生、推进农村经济制度改革四个题目。
二、深化农业审计工作的途径和措施
要深化农业审计工作，必须全面把握推进农村改革发展的总体思路，找准农业工作的着力点，选择合适的途径和措施，不断提升审计成果的质量、时效和层次。
在审计项目安排上，应根据工作内容科学选择审计或审计调查的方式，如以促进涉农资金的合规使用为目标，每年结合财政审计大格局安排一次专项资金预算执行审计，以促进“三农”政策完善为目标，结合经济责任审计安排一次专项审计调查。
在农业审计工作内容的安排上，应进一步做好统筹规划。由审计署统一组织的农业审计项目，要从宏观问题着眼，强化对体制机制缺陷和制度漏洞的揭示，在确定审计项目内容时要从关注“专项资金”转变为关注“农业发展”，避免单项资金数据和问题的简单汇总，要按照资金的政策目标设定，通过对用途相近的多项资金的同步集中审计，多角度、多层面进行研究和分析，反映普遍性、倾向性和典型性问题，提出有针对性和可操作性的审计建议。建议从结合以下内容来规划农业审计项目安排：
（1）结合健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置。
第一，要着眼于继续加大对农业农村的投入力度，围绕对固定资产投资是否向重大农业农村建设项目倾斜，地方政府是否按规定计提和使用用于农业土地开发的土地出让收入，是否严格执行新增建设用地土地有偿使用费全部用于耕地开发和土地整理的规定，各级财政是否继续增加现代农业生产发展资金和农业综合开发资金规模等情况的综合调查，促进各级财政对农业的投入增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，实现各种资源要素投入总量持续增加、比例稳步提高的目标要求。
第二，要着眼于完善农业补贴制度和市场调控机制，通过对种粮农民补贴范围、种类、重点、落实情况的调查，增强补贴政策对不同区域农业特点的适应性和动态调整弹性，确保补贴落到实处，发挥作用，让种粮农民得到直接实惠，保持种粮的积极性。通过对主要农产品最低收购价政策、粮食储备政策、农产品市场临时干预措施等农产品市场调控措施执行中有关问题的调查，促进农产品市场稳定和形成合理价格水平，让农民得到稳定收益，保证农业生产的可持续性。
第三，要着眼于积极引导社会资源投向农业农村，通过对涉农各部门和行业服务“三农”工作绩效，科技、教育等下乡支农制度的贯彻执行情况，农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系建设等情况的调查，推进农业农村社会化服务组织建设，形成关心“三农”、服务“三农”的社会合力。
第四，要着眼于大力开拓农村消费市场，通过对家电、汽车、摩托车等下乡实施情况，日用消费品、农产品、生产资料等经营网点建设，供销合作社新农村现代流通网络工程建设等情况的调查，促进现代流通方式在农村的发展，满足农民生产生活需要，培育农村消费需求，为扩大内需转变经济发展方式助力。
（2）结合提高农业现代化水平，促进农业发展方式转变。
第一，着眼于建立健全粮食主产区利益补偿制度，大力建设高标准农田，通过对粮食主产区县级财政的可用财力和公共服务能力调查，提出完善对产粮大县转移支付、对粮食主产区利益补偿和倾斜扶持的政策建议；通过对农业综合开发中低产田改造和新增千亿斤粮食规划实施效果情况的调查，促进商品粮生产基地建设，稳固提高粮食综合生产能力，抵御国际粮食市场的巨幅波动。
第二，着眼于推进农业产业化经营和产品标准化生产，通过对农业产业化资金使用、菜篮子工程建设实施情况及农产品质量安全监管体系和检验检测体系建设情况的调查，促进支持龙头企业提高辐射带动能力，建设标准化生产基地和建立农业产业化示范区，推进“一村一品”强村富民工程，发展专业化、标准化的无公害农产品、绿色食品和有机农产品；
第三，着眼于坚强农业基础设施条件，夯实农业发展的基础，通过对农田水利设施建设补助专项资金的调查，推进深化农田水利工程管理体制改革，及大型水源工程与末级渠系建设、小微型水利设施、节水灌溉等各类水利建设项目的资金整合或规划统筹，保障农业生产的生命线。
第四，着眼于提高农业科技创新和推广能力，重点关注农业良种培育，通过对农业生物育种创新和推广应用体系建设情况的调查，加强农业技术研发和集成，通过具有重要应用价值的优良品种的改良和推广，保障种业安全，提高农业的产出能力。
第五，着眼于农业生产方式转变和生产效率的提高，关注农业生产装备的现代化，通过对农机购置补贴等相关资金的审计，充分发挥补贴资金对农业生产机械化水平和劳动生产率提高的推动作用，改变农业生产条件落后的现状。
（3）结合加快改善农村民生，缩小城乡发展差距。
第一，着眼于提升农民自身素质，通过对农民培训就业资金管理使用和农民培训设施建设等情况的调查，促进农民适应新技术和新形势的发展，不断学习新知识，向采用先进科技和生产手段的方向转变，提高农民科学种田和就业创业能力。
第二，着眼于农村环境和农民生活条件的改善，通过对饮水安全、农村电网改造、中西部地区公路投资、农村沼气工程建设、农村安居工程建设、农村环境整治等资金的调查，促进“水、电、路、气、房”五项基础设施条件的改善，惠及广大农民群众。
第三，着眼于开发式扶贫的方针，通过对口扶贫、以工代赈、扶贫搬迁等资金的调查，促进提高贫困地区群众的自我发展能力，加速小康社会建设步伐。
（4）结合推进农村经济制度改革，增强农业农村发展活力。
第一，着眼于农业生产的集约化经营，通过对农村土地承包权的流转情况的调查，重点关注在土地承包权流转过程中农民主体地位和实际利益的保障、土地的实际使用及农民专业合作社建立发展等情况，提出完善农村土地承包权流转制度的政策建议，促进建立多元化、多层次、多形式的农业生产经营体系。
第二，着眼于林业的保护和可持续发展，通过对林权制度改革实施情况的调查，推进集体林地产权清晰、主体明确、权责落实、流转规范，促进国有林与集体林、公益林与商品林的分类管理，促进林农利益的保护，调动农民爱林、护林、造林、管林的积极性，建立和完善森林生态效益的补偿机制。
第三，着眼于减低农民负担，保障农村公益性事业的投入，通过对农村“一事一议”制度的具体实施情况及财政奖补资金使用情况的调查，规范“一事一议”筹资投劳的范围界定和资金的合理使用，增强农村集体经济组织的管理能力。
切实加强农业审计队伍的能力建设，是适应农业审计工作的新形势、新情况，深化农业审计工作的基础。农业审计人员不仅需要系统学习“三农”政策体系，由点到线、到面，对“三农”实践的热点、难点和重点问题进行宏观性和全局性的分析研究，逐步建立起理论研究成果转化机制，着力提高调查研究能力、数据整合能力和宏观分析能力，也要始终坚持农业审计的“三实”精神，切实维护人民群众切身利益，敢于揭示和反映侵害农民利益的违法违规问题。
当前国际粮食供求的变化和市场价格的剧烈波动在提醒我们，巩固和加强农业基础地位，积极发展现代农业，不断提高农业的综合生产能力必须始终坚持、长抓不懈。因此，围绕党和国家关于“三农”问题的政策方针，不断加强对涉农资金的监督制约力度，将有力促进审计服务国家治理 “免疫系统”功能的发挥，保障国家强农惠农富农政策目标的有效实现。（赵希明）
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