小额贷款公司路在何方?
闫建军(审计署太原办)
【发布时间:2011年12月12日】
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    小额贷款公司是我国金融制度创新的产物,对缓解“三农”和中小企业资金短缺、引导和规范民间借贷行为、推动就业等具有重要意义,也为地方政府组织民间金融资源促进区域经济协调发展开辟了新途径。 2005年,小额贷款公司试点工作率先在内蒙古、山西、陕西、贵州、四川五省启动。人民银行发布的统计数据显示,截至2011年6月末,全国共有小额贷款公司3366家,6年间小额贷款公司实现了爆发式增长,已经成为我国金融改革中一支不可忽视的力量。但小额贷款公司自诞生的那一天起就备受争议,社会各界和有关监管部门对其也褒贬不一。近期的审计调查发现,小额贷款公司发展过程中也暴露出法律定位不明、监管归属不清、支持“三农”力度不够等突出问题,严重影响其健康和可持续发展,需要国家有关部门从政策、制度层面尽早研究解决。
    一、小额贷款公司的发展现状
    (一)政策依据
    2005年中央1号文件提出:“有条件的地方,可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”,随后国家确定在五个省份开始试点。2006年中央1号文件提出:“鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构,允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织”,为小额贷款公司的产生提供了政策依据。2008年5月,央行和银监会联合下发了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《意见》),小额贷款公司开始走上快速发展的轨道。2009年4月,中国银监会发布了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》,为小额贷款公司的发展指明了方向。
    (二)发展特点
    1.发展势头强劲。近年来我国小额贷款公司发展迅速,公司数量由2008年底的不到500家,发展到2009年的1334家,到2010年底已达2614家。2011年6月末,小额贷款公司数量已达3366家,贷款余额2875亿元,从业人员数量达到3.5万人。2009年和2010年这两年发展最为迅速。小额贷款公司已成为我国信贷市场的重要组成部分和补充力量,也是当前我国民间资本进入金融领域的一条重要途径和通道。
    2.地区间发展不平衡。  至2011年6月末,在全国31个省区市中,从机构数量看,小额贷款公司数量排名前三位的是内蒙古、辽宁、江苏,分别是342家、263家、259家;从贷款余额来看,排名靠前的是江苏、浙江和内蒙古,贷款余额分别是616亿元、419亿元和282亿元,3省区贷款余额占全国45%以上。内蒙古无论是从数量还是贷款余额,均位列前3名,令人瞩目。 海南、青海、西藏排名靠后,小额贷款公司数量分别为8家、5家和1家,贷款余额分别为7.76亿元、1.73亿元和0.76亿元。
    3.资金需求旺盛。至2011年6月末,全国小额贷款公司实收资本2464亿元,贷款余额2875亿元,小额贷款公司实收资本和历年利润积累基本都能贷出去,有的还使用了从商业银行融入的资金,反映出市场对小额贷款公司普遍持欢迎和认可态度,同时也反映出经济发展中资金面偏紧的现状。
    二、小额贷款公司当前发展中面临的突出问题
    (一)法律地位不明确,严重影响业务发展。
     根据《意见》规定, 小额贷款公司不属于金融机构,但实质上经营的却是贷款这一金融产品,面临的是和一般公司完全不同的市场和经营方式。身份地位的模糊,给小额贷款公司健康可持续发展带来一系列问题。一是必须按照普通工商企业来纳税,税负偏重,利息收入的30%左右用来缴税。二是不能享受国家关于支农金融机构的税收优惠政策,也得不到国家给予村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构的财政补贴资金。三是无法获得人民银行的再贷款支持。四是抵押资产的他项权证无法顺畅办理。五是客户信息尚未纳入人民银行征信系统,无法快捷共享信用信息资源。
    (二)发展偏离政策目标。
    国家成立小额贷款公司的初衷是为“三农”和中小型企业提供信贷服务,以“小额、分散”为发放贷款的基本原则,与国有金融机构形成错位竞争。但审计调查发现,小额贷款公司发放贷款存在支农贷款比例低、贷款额度大、利率偏高等问题,一定程度上违背了国家发展小额贷款公司的初衷。一是“三农”贷款比例较低,远未达到人总行规定的投向“三农”贷款的比例不得低于70%的标准。以某省为例,至2011年6月末,该省小额贷款公司农户贷款、农村企业贷款、农村各类组织贷款合计43.57亿元,仅占全部贷款余额的15.5%。二是大额贷款占比高。单笔数百万元、甚至超千万元的贷款并不鲜见。有些注册资金上亿元的小额贷款公司贷款客户只有二三十户,全部为百万元以上的大额贷款。三是贷款利率偏高。放款利率一般均按同期人民银行贷款利率的4倍掌握,达到20%左右,若再考虑收取管理费、咨询费等因素,有的年化贷款利率高达40-50%,成为合法的“高利贷”。四是有些贷款进入房地产等国家宏观调控的领域,一定程度上抵销了国家宏观调控政策的效果。如对某省6家小额贷款公司调查发现,投向房地产和建筑行业的贷款9000余万元。
    (三)监管归属不清,监管缺乏统一的科学标准。
    《意见》规定, 小额贷款公司设立的审批权和监管权归属于省级人民政府。在小额贷款公司试点工作中,将来在由谁来监管这一点上,到目前为止,还一直没有明确的说法。作为一般工商企业由工商、公安监管,作为经营货币的特殊企业可由地方政府金融办、银监会、人民银行监管。目前主要由试点地区政府金融办或相关机构进行审批管理。政府金融办由于监管力量不够和经验不足,监管缺乏统一的科学标准,加之个别地方政府重发展、轻监管,形成了对小额贷款公司的多头监管或监管空白。
    (四)制度建设滞后。
    小额贷款公司试点已经有5年,《意见》颁布也已3年,无论是机构数量、资本总额,还是贷款余额,小额贷款公司已经具有一定规模。但时至今日,国家层面对小额贷款公司的立法只有银监会和人民银行联合发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》这一部委规章,对小额贷款公司的法律地位、准入条件、运行机制及监督管理等方面尚无国家或地方法律法规,各地也没有统一规范的管理模式,没有关于小额贷款公司业务、财务、会计等方面的统一规章制度,这也是造成各地对小额贷款公司管理水平参差不齐的重要原因。
    (五)合规经营意识差,违规操作时有发生。
    由于小额贷款公司人员素质偏低,法律意识淡薄,只注重短期的风险和效益,缺乏合规经营理念,即使国家有规定,内部有制度,也不能严格执行,运作随意性比较大,违规操作时有发生。有的为客户发放用于在大银行“倒贷”的贷款;有的为客户发放用于注册资本验资的贷款;有的小额贷款公司为了偷逃税款和逃避监管,违规账外经营;有的违反“只贷不存”的高压线,违法吸收公众存款。处于襁褓中的小额贷款公司种种不规范的操作,也引起了人们对整个行业风险的担忧,损坏了小额贷款公司的社会形象。
    三、小额贷款公司可持续发展的政策建议
    (一)出台相关法律法规,明确法律地位。
    小额贷款公司的合法身份问题,是当前影响其发展的最主要的制约因素。机构性质定位问题得到解决,其余问题也将迎刃而解。针对小额贷款公司试点工作快速发展的实际,国家应抓紧研究对小额贷款公司的立法问题,提高立法层次,明确其法律地位、准入条件、经营范围、业务规范、行为准则、监管主体和处罚规定,为保护小额贷款公司的合法权益和进行有效监管提供法律依据。
    (二)适当控制设立节奏,严格准入条件。
    小额贷款公司的快速发展,得益于地方政府的大力引导,但最主要的动力还是来自利益驱动。就目前的运作模式,小额贷款公司实质上是一种相对规范的民间借贷,是一种虚拟经济,本质上不会创造出新的价值。但由于近期小额贷款公司旺盛的资金需求和高额的资金回报,使得更多的私营企业主蜂拥而入小额贷款行业,出现轻视主业甚至荒废主业的状况,发生“不忙生意忙放贷、卖产品不如倒资金”的怪象。这种现象,对经济发展有百害而无一利。一是会掏空实体经济,造成产业资本空心化,大量产业资本从实体经济撤出进入虚拟经济。二是抬高社会融资成本,加剧中小企业困难处境,贷不到款、融不到资是等死,借到高利贷是找死。民间借贷容易陷入借新还旧、越滚越大的恶性循环,一旦资金链断裂,就会面临巨额资金无法收回的局面。国家应重视小额贷款公司经营风险,各地区应根据经济发展需要和管理能力,科学规划小额贷款公司发展数量,适当控制小额贷款公司设立节奏,引导社会资金更多投向实体经济。
    (三)限制设立区域,鼓励在县城和乡镇设立。
    小额贷款公司市场定位是为中小企业和“三农”服务,提供“小额、分散”的贷款,这也是国家设立小额贷款公司的初衷。但从现实运作情况来看,大量的小额贷款公司设立在大中城市,从注册地域来看,支持“三农”缺乏“天然条件”,一些地方小额贷款公司成为公开、合法的高利贷。地方政府今后在审批新设立的小额贷款公司时,应限制大中城市的设立数量,鼓励在县乡两级设立并给予一定的优惠政策,引导社会资金向农村和贫困地区流动。
    (四)完善监管体制, 加强分类指导和监管。
    根据《意见》精神,地方政府要按照“谁审批设立、谁负责监管、谁处置风险”的原则,明确小额贷款公司的监管主体和监管职责,切实承担起对小额贷款公司的监管责任,建立风险处置预案,防范可能引发的各类金融风险。一是采取现场检查与非现场监测相结合的方式, 查处各种违法违规问题,及时纠正其偏离服务宗旨、超业务范围经营、超比例发放大额贷款、向关联方提供贷款等行为偏差。二是建立社会化的评级体系,开展对小额贷款公司经营状况、盈利能力、风险控制等方面的综合评价,对经营稳健、管理规范、拨备充分的小额贷款公司在融资、转制村镇银行等方面给予支持。三是建立惩罚和强制退出机制。对于达不到监管标准的小额贷款公司限期改正,逾期未改或严重违法违规经营的予以撤销关闭。
    (五)加大政策扶持力度。
    小额贷款公司经营定位是“支农”和“支小”,服务对象以低端客户为主,其实现自身价值的同时也承担了一定的社会责任。因此地方政府要正确引导其经营投向,对真正“支农”和“支小”达到规定比例的给予政策扶持。一是在税收方面给予适当优惠,在创建初期可以免征或减征所得税。二是财政按照支农贷款余额的一定比例给予风险补贴。三是实行差别化政策,对符合条件的小额贷款公司,适当放宽从金融机构融入资金的比例,或允许其从人民银行取得支农再贷款,并给予利率方面的优惠。从政策层面引导小额贷款公司健康发展。
    (六)加强自律,提高风险防控能力
    小额贷款公司的可持续发展,关键在于自身建设。一是加强政策法规和金融知识的学习,强化合规经营理念。二是完善法人治理结构,发挥股东大会、董事会、监事会的职能作用和相互制衡的决策机制,提高决策水平和风险防控能力。三是加强制度建设,参照银行类金融机构的财务管理、贷款管理、岗位责任、风险防控等制度,建立一套符合公司实际的内部管理制度。三是加强从业人员培训,制定科学的薪酬制度,培养和引进适应小额贷款公司发展的人才队伍。(闫建军)
    
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