较早步入人类文明的古埃及、古希腊、古罗马，以及古代中国，其国家审计已初见端倪。作为当代最有影响的宏观社会学理论之一，结构功能主义（Structural Functionalism）从结构与功能以及二者的相互联系出发，认为结构同功能是一种辨证的相互作用的关系。一方面，一个系统的结构决定这个系统的功能；另一方面，结构本身就是“凝结的功能”，也就是说，结构是在功能的影响下构成的。事物的规律就是事物的结构与功能的关系，认识了事物的功能，就是认识了事物的规律。鉴于此，本文在提炼文明古国国家审计权配置模式结构的基础上，从结构功能主义的视角对其进行详尽考察，以探索国家审计产生与发展的一般规律，引发大家更多的思考。
    一、文明古国国家审计权的模式结构
    人类文明史上较早进入奴隶制社会的古埃及、古希腊、古罗马以及古代中国，都已产生类似今天我们所说的国家审计权。只是当时的审计官吏多为兼职，机构人员也常不固定，国家审计权尚未成为一项专门独立的国家权力。例如，古埃及作为国家审计的发源地，国王赋予“监督官”的这种检查财政收支记录、监督官吏经济行为的权力，从某种程度上类似于我们今天所说的国家审计权，可以说是国家审计权的最早雏形。古希腊五百人议事会授予专职的审计官对离任官员会计账目的审查并根据审查结果决定是否移交司法审判的权力，也是早期的国家审计权。古罗马赋予监察官检查城市会计账目等各类监督权力中包含了某些我们今天所称的国家审计权的内容或成份。根据“极为重要的行政法律文献”，《周礼》记载，周王赋予司会兼职审查全国财会与宰夫兼职审查各级官吏财政收支的权力属于国家审计权的内容，只是其主要目的还是“考其出入，而定刑赏”，即是为监督控制官吏的需要，为考察官吏政绩优劣提供依据。这样说来，“中国古代审计起源于对官吏的考核，与古希腊审计源于官吏离任时的经济责任审查如出一辙。”
    从立法对国家审计权配置的角度上考察，具体来说：
    第一，就古埃及而言，由于史料的匮乏，目前已无从考证为数众多的监督官的隶属关系，也无法知晓当时的国家审计权究竟是配置给某个或某些部门行使还是直接受法老或维西尔的控制。考虑到当时设立监督官的直接动因是国王为强化对包括记录官在内的各类官吏的控制与监督，而对国家收支审查与对官吏经济监督的职能只能说其诸项监督权限中的一部分，所以，我们可以确切地说，古埃及国家审计权的创立与配置只是当时官吏稽查工作的一部分。
    第二，就古希腊而言，当时的国家审计权由五百人议事会产生并授予专职的审计官行使考虑到五百人议事会作为国家最高行政机关的地位，以及当时国家审计权力进行财政监督的主要目的是稽核离任行政官员的特点，我们可以说，古希腊国家审计权的设立与配置只是当时行政稽核工作的一部分。
    第三，就古罗马而言，当时国家审计权虽是由具有立法机构性质的“百人团大会”创立，授予与执政官具有相同法律地位的监察官兼职行使，但由于执政官行使的是行政管理职能，监察官分割的仅是原执政官的行政权力，所以，我们可以说，古罗马的国家审计权也是当时具有行政性质的机关行使的。
    第四，就我国西周而言，周王授予司会尤其是宰夫兼职行使国家审计权，并将该项权力配置给国家行政管理机构“天官冢宰”，从而使得当时的国家审计权具有某种行政监督的性质。
    由此可见，尽管当时国家审计权的行使机关或人员往往都是兼职的，需统一集中行使行政监察、刑事处罚、人事考核等其他各项权能，但仅从立法对国家审计权配置的角度上考察，古代奴隶制国家几乎不约而同地将国家审计权配置由具有行政性质的机关或官员行使，从而形成类似于近现代民主国家的行政型法律配置的初始模式。
    二、文明古国国家审计权模式的结构功能分析
    古代专制国家审计权的核心功能是“稽核官吏”，国家审计权成为奴隶主统治政权“治吏”的工具，所不同的是掌握最高统治权究竟是一个人还是一群人。这在奴隶制文明古国的立法与实践中得以充分体现，具体来说：
    第一，在古埃及，国家最高统治者法老委派包括宰相“维西尔”等数不清名目的官吏为其进行管理，从而堆砌成一座官僚机器的金字塔。如果发现记录官有严重的违法行为，负有监督权力的“监督官”有权依法处以断肢或死刑。
    第二，在古希腊，雅典尽管缺少一位像法老那样统揽一切的君主，其委派的官吏也多是通过选举方式产生的，但由于只有“公民”才具有选举权和被选举权，而“9万的雅典公民，对于365000奴隶来说，只是一个特权阶级”，所以，古希腊城邦政治也并非真正意义上的民主宪政就最高统治者而言，雅典的与古埃及的差别，只不过是一个人还是由一群人组成的机构（无论是公民大会还是五百人议事会或十将军委员会）而已。因为古希腊的城邦政治不管实际上它达到了多大的民主，终究是古代世界范围内的，有它那个时代政治上通常所有的致命伤，即奴隶制度的存在。雅典所有官吏在卸任时都要将其会计账目交由审计官进行审计，审计官会依据审计结果来决定是否应将这些官吏交由陪审法庭审判定罪量刑。此外，古雅典还实行“贝壳流放法”，流放那些不称职的官吏。
    第三，在古罗马，“监察官”的权力范围包括人口普查及财产登记、会计账目审查、国库管理与赋税征收、禁止有人独身、监督居民风俗、清理元老院行为不端的元老、裁断官员离职报告等。
    第四，在我国西周时期，宰夫“听出入以要会”、“考其出入，而定刑赏”，稽查中央及地方政府机构与官吏的财政收支情况并考核百官府群都县鄙的政绩，并可根据考核情况报请上级加以奖惩。
    由此可见，在古代专制国家中，国王或皇帝拥有一切国家权力，处于从属地位的官僚机构及其所属官吏与国王或皇帝之间有着较强的“人身依赖关系”，实质上都是处于执行君主法令的地位。为了整饬与考核吏治以“彰善瘅恶，激浊扬清”，便于发挥国家审计权“稽核官吏”的核心功能，各国最高统治者几乎都将审查下属官吏受托责任的权力与其他稽核官吏的权力统一授予特定的机构或人员统一集中行使，从而形成类似于近现代民主国家的行政型法律配置的初始模式。笔者认为，这种集中统一行使包括国家审计权在内的“稽核官吏”权力的原因主要包括两个方面：从主观上说，当时的统治者受时代限制还没有细化机构职能分工的意识，但更为关键的是；从客观上说，当时账册资料原始、经济活动简单，对审查账册资料的专业技能也无过高的要求。实际上，这种集中行使权力的做法对后世监察权与审计权合一的制度设计产生重大影响，包括我国封建时代的“御史”制度以及目前仍在台湾地区推行的“监察院”制度，无不反映出此种历史的烙印。
    三、结语
    上文的分析主要基于文明古国为中心所得出的考察结论，实际上，只要包括后世封建国家在内的专制国家统治者赋予国家审计权的核心功能仍定位于“稽核官吏”，即仍是君主的“治吏”工具，这种将国家审计权配置由具有行政性质机关行使而形成类似于近现代行政型法律配置的模式基本也不会变。正如我国审计史学者研究所证明的那样：“在我国数千年的封建统治中，审计机构的设置多变，没有形成相对固定、统一的模式，以致审计机构的名目繁多、置废无常，究其原因，每一次变化都是在特定的政治经济背景下，适应特殊监督需要的结果，是最高统治者意图的体现。”
    需要说明的是，由于世界各国的历史发展差异极大，也并不是所有国家都会遵循这一规律，如早在1320年，当我国司法职能完全依附行政机关时，法国成立的审计厅就兼为皇家的行政法院了。（胡贵安）
    
    主要参考文献
    文硕著：《世界审计史》（修订版），企业管理出版社1996年版。
    李金华主编：《中国审计史》（第一卷）， 中国时代经济出版社2004年版。
    方保璋著：《中国审计史稿》，福建人民出版社2006年版，第7页。
    李金华主编：《中国审计史》（第一卷）， 中国时代经济出版社2004年版。
    胡贵安著：《国家审计权法律配置的模式选择》，中国时代经济出版社2010年版。
    张晋藩、李铁著：《中国行政法史》，中国政法大学出版社1991年版
    范健、张中秋、杨春福编著：《法理学》，南京大学出版社1995年版。
    

【关闭】    【打印】