浅谈投资审计基本路径及关注点
许丕藤(审计署驻广州特派办)
【发布时间:2011年12月01日】
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    (注:2011年9月,我参加了审计署第三期造价工程师培训班,系统学习了造价基础理论、工程法规及规范。在这里梳理一下所学的知识,再结合工程审计的经验,谈谈对投资审计的一些认识,以供各位同仁参考指正。)
    
    投资审计总体的思路是以绩效审计为目标,以工程建设程序审计为载体,以招标投标审计为突破口,以工程造价审计为核心,以工程质量审计为重点,由此形成评价指标,完成审计方案要求的各项内容。
    一、工程建设程序审计。
    1、基本概念。工程建设项目建设程序是指工程项目从策划、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入生产或交付使用的整个建设过程,是工程建设过程客观规律的反映。按照我国现行建设体制,政府投资项目大致分为“编制项目建议书(包含环境影响初评价)、编制可行性研究报告(包含环境影响评价)、编制设计文件(初步设计)、组织施工、验收交付使用”等阶段。
    2、审计方法及常见问题。审计重点关注建设项目前期工作建设程序,主要包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等工作环节。按法规要求,这些环节是需要建设行政主管部门审批,在完成上一环节工作后方要转入下一环节,因此审计中核查对比各个环节的审批文件的时间点是常用的方法。常见问题“未批先建”主要指可行性研究报告未经主管部门审批(或核准)就先行开工建设。需要注意的是2004年投资体制改革后,对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,区别不同情况实行核准制和备案制,不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。在审计过程中应针对资金来源不同区别审查。
    关注基建程序的合规性是发挥政府审计建设性作用的重要平台,发现不规范问题以促进建设单位规范管理、推动建筑市场健康发展。但当前建设程序违规问题却是屡见不鲜,究其根本原因,笔者认为一是投资项目是地方政府追求经济发展的上选“名片”,从而忽视所谓“细枝末节”的程序文件。二是违规后的处罚力度较小、问责机制不完善,违规成本较低。
    3、参考法规。《国家计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》(计投资〔1999〕693号)、
    《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)
    二、工程招标投标审计。
    1、基本概念及常见问题。工程招标投标的合规性审查是投资审计的突破口,审计通常包含三个层面的内容:一是明确工程应该进行招标的标准,从工程项目性质及工程(或分项工程)金额进行判断,具体评判标准按附后的参考法规执行。二是明确项目招标的方式。需要注意的是《中华人民共和国政府采购法》中还有竞争性谈判、询价等其他采购方式,需要区别对待。三是招标投标活动遵循的原则,即应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。常见问题主要有未按照规定招标、招投标程序不合规、围标串标、借用他人名义承揽工程或倒卖资质、违规分包或转包等。
    2、审计方法。对于招标投标的审计要点是熟悉相关的法规,首先查阅招标文件、投标文件、评标文件及合同等环节的基础资料,然后对比分析找出差异,其差异点应为审计重要疑点。此外,在分析程序问题的同时,还应加强分析追踪资金流向的力度,深入查找违规程序背后的腐败问题。分析工程建设领域专项治理工作中的重大案件不难发现,大部分违纪违规问题都与工程招标投标不规范有关系,因此招标投标审计既是难点、也是重点,是发挥审计“免疫系统”功能的重要战场。
    3、参考法规,《中华人民共和国招标投标法》、《工程建设项目货物招标投标办法》(国家发展改革委、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民航总局令2005年第27号)、《工程建设项目勘察设计招标投标办法》(国家发展和改革委员会、 建设部、 交通部、 信息产业部、 水利部、 民用航空总局、 国家广播电影电视总局令第2号)、《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(原国家计委令第3号)
    三、工程造价审计。
    1、基本概念及常见问题。工程造价管理的审计是投资审计的核心。通常应完成三个分析,一是分析单项工程造价指标,根据建立的工程项目库对比同类工程造价指标,其中超概算的工程项目予以重点核查其程序和内容。二是分析单位工程造价指标,确定审计的方向和重点。三是分析分部分项工程造价,从财务管理角度切入,关注制度制定及执行情况。常见问题表现为未严格按合同办理支付结算、转移、挪用、侵占建设资金;虚报、冒领、关联交易等手段套取工程建设资金;未严格按照批复设计施工,变更索赔不合理等问题。
    2、审计方法。审计过程中一般按照以下方法和步骤开展工作:
    (一)审核合同、协议、招投标文件。首先应仔细研究合同、协议、招投标文件,确定合同的计价类型、工程价款的结算方式;其次分析合同中的调价条款,根据结算调价条款进行工程价款审计,特别关注补充协议,其中可能存在增加工程价款的条件。在此应注意结合2005年最高人民法院出台了关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释,以此判断补充条款的有效性及合规性。
    (二)审核工程量的真实性。首先要熟悉图纸,估算其基本工程量。其次借鉴工程概算与施工图预算审查的方法,根据工作细致程度、工作时间要求和审计人力资源情况选择审核方法。在审计中可以采取全面审计法、标准图审计法、分组计算审计法。
    (三)研究工程单价分析表。研究工程单价分析表的编制的依据和方法,重点审核分析材料、人工、机械单价等基础数据的构成,可以进一步提高后期工程变更审核的有效性。其中材料价格原则上应根据合同约定方法进行审核,参考甲方现场签证确定材料价格。合同约定不予调整的,审计时不应调整;合同约定按施工期间信息价格调整的,可以根据施工日记及施工技术材料确定具体的施工期间及各种材料的具体使用期间以确定实际价格。
    (四)审核签证的合法性、有效性。一是审核工程签证手续是否符合程序要求、签字是否齐全有效;二是审核工程签证内容是否真实合理,费用是否应该由甲方承担。经常发现部分签证虽然程序合法、手续齐全,但其内容并不合理,违背合同协议条款,对于此类签证不应按其结算费用;三是复核计算方法是否正确、工程量是否正确属实、单价的采用是否合理。
    3、参考法规:《中华人民共和国合同法》、《最高人民关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的司法解释》、《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500-2008)
    四、工程质量审计。
    1、基本概念及常见问题。工程质量审计是投资效益长远目标指向的核心,工作内容一是质量管理审计,关注其质量控制体系是否完备,是否按照国家标准规范及法规要求要求建立质量保证体系,相关的质量控制措施是否科学合理;二是工程实体质量控制审计,检查相关单位是否按照施工图施工及工程实体质量是否达到国家验收规范标准。两者相互论证、支持。
    2、审计方法。通过查阅项目前期、设计、施工技术、监理、基建财务等相关文件和资料以及现场检查工程实体质量等方式,对项目的建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位和监理单位以及工程质量检测、监督机构履行质量责任的行为进行审计,分析工程质量控制体系是否建立、是否完善、是否有效运行,从而在总体上评价项目的质量控制是否有效。一般包含以下内容:
    (一)勘察设计阶段质量管理审计。查阅勘察设计合同、勘察设计单位及相关人员资质证书、设计文件、施工图审查意见、分部分项工程验收记录。首先关注勘察、设计单位是否具备与工程等级、规模、难度、特点相一致的资质、质量保证体系和类似工程经历;其次检查勘察设计采用的工艺、技术、方法、标准、规范等能否保证设计产品的适用性、安全性、经济性、可靠性及环境的协调性。其设计成果是否规范、系统、完整,能否满足设计深度和施工要求。
    (二)项目实施阶段质量管理审计。
    在把握总体的基础上,审计人员应结合拟审计的项目做好熟悉图纸、熟悉现场的基础工作,在审计过程中结合管理情况一般在审计过程中需要注意以下几个方面的事项: 一是施工企业是否按照投标文件约定设置组织机构,按照规定编制并报批施工组织设计,施工机械配备和重要材料进场是否符合要求,项目经理和主要管理人员资格和数量是否与投标文件约定一致,关键岗位人员是否持证上岗;二是工程是否按图、按规范施工,对合同内没有的工序和项目是否及时提出并做好记录; 三是主要建筑材料、设备的如钢筋、水泥等材料计划进场点验记录、合格证、材质证明、实验报告是否齐全,是否符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的要求,有关材料检测频率是否符合要求。
    3、参考法规:《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》。
    五、工期管理及其他方面审计。
    工期管理作为工程建设的“三大控制”之一,在项目实施过程中受到了建设单位及施工单位的高度重视,一般都采用了各种技术、经济及组织措施来保证目标的完成,因此在投资审计中并不是难点。一般关注工期目标是否能满足国家战略设计需要,如在西气东输二线工程项目审计中应关注该工程能否实现2009年底通气的工期目标。此外,在政府投资项目中还应关注工程安全、工程土地利用和征地拆迁、环境保护等情况。(许丕藤)
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