今年，审计署审计长刘家义多次在讲话或演讲中指出，国家审计是国家治理的重要组成部分，要充分发挥国家审计在国家治理中的作用，更好地推动和服务国家治理。这被认为是继刘审计长提出“审计是保障经济社会健康运行的‘免疫系统’”的重要观点之后的，关于国家审计本质和定位认识的进一步深化和发展，既对国家审计的实践有着重要的战略指导意义，也为今后研究国家审计理论指明了方向，已经引起审计实务界和理论界高度关注和热烈讨论。本文拟就国家治理与国家审计的辩证关系做一浅要分析。
    一、国家审计根植于国家治理
    第一，国家审计起源于国家治理的需要。西方政治学说对于国家起源(本质)的观点主要有契约理论和掠夺或剥削理论两种。而马克思主义认为，“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”马克思主义关于国家本质的基本论述，深刻揭示了国家治理的基本逻辑。第一，国家是阶级利益矛盾不可调和的产物，国家治理也必须代表统治阶级的利益；第二，国家作为“自居于社会之上的力量”，是以特殊的公共权力为前提的，国家治理就是公权对于社会私权的管理，从本质上说，是对于社会交易契约的调节和保护，但是公权必须“代表”社会的普遍利益来治理国家，这是国家治理的一个重要的实践原则。在公权所有者提供交易契约调节和保护的过程中，需要限制公权所有者的行为以降低公权所有者对于资源完全控制的获益能力，同时，为了降低公权所有者的偷懒，社会也将监督公权所有者，并根据公权所有者的产出给予部分剩余索取权补充作为他们的工资。正是基于在国家治理过程中需要对公权所有者的“资源控制力”和“偷懒行为”的监督，才形成了国家治理中的监督体系，从而进一步产生了国家审计。
    国家审计通过对公共资金（资源）运用结果的审查评价，能够给予公共权力以适当的约束，并审查评价作为公共权力所有者实施的国家行为的适当性，以促进国家治理水平的提高。因此国家审计制度安排是国家治理结构的范畴，国家审计承担着审查保护者剩余索取权获取的适当性、审查评价保护资源及其使用的适当性、审查保护者保护行为的适当性等三项职能。
    社会实践也证实了国家审计起源于国家治理的需要。国家审计的起源在学术界普遍存在五种观点：一是审计源于会计；二是审计源于财政监督的需要；三是审计源于经济监督的需要；四是审计起源于受托经济责任关系；五是审计产生的标志为“宰夫”的出现。而刘云、李霁（2000）研究认为，我国国家审计萌芽时期应定为夏禹时期,即公元前21世纪。为什么国家审计会在夏禹时期萌芽？史学研究表明：禹所处的时代是原始社会的末期,奴隶社会的开始,是一个承上启下时期,当时的社会生产力得到了发展,部落逐步发展已形成国家雏形,同时也产生了统治阶级。这一时期部落冲突俘虏,已不被处死,而成为奴隶,已产生了剥削,形成了财富积累。财富的积累、阶级和国家的形成是萌发国家治理的条件和基础，事实上，这一时期国家已经对战争、治水、农事等进行管理与考评，这也是国家审计起源的条件。刘云、李霁（2000）的研究还认为，“稽”的产生,标志着我国审计萌芽的诞生,审计的起源于禹时期的经济责任评价,主要事项为对诸候王的治水,以及政绩考功和交纳贡赋的稽验。因此，从起源角度看，国家审计起源于国家治理的需要。
    第二，国家审计的发展依赖于国家治理的现状。刘家义审计长在题为“国家审计与国家治理”的演讲中明确指出：“如果说国家是一个大系统，审计则是这个大系统中的一个子系统，也是一个监督控制系统，审计是一种制度安排，是国家治理不可或缺、内生的组织细胞。”由此可见，国家审计是国家治理（系统）的一个组成部分，国家治理与国家审计之间是整体与部分的辨证关系，相互依赖，相互影响，国家治理的发展变化影响着国家审计的发展变化。自有国家以来，国家治理就随之产生。但是在不同社会历史发展阶段或同一历史时代不同性质的国家形态中，国家治理的本质、职能、方式和目标呈现出较为明显的发展变化。国家审计作为国家治理的组成部分也随着国家治理的变化而变化。比如，建国以后我国国家审计的职能就受到不同阶段国家治理模式的约束。建国后至改革开放之前，我国实行全能型国家治理模式，所谓全能型国家治理模式就是党和国家全方位地渗透到社会的全部细胞、全部组织、全部单位，并有效地控制社会生活的各个领域，各个层面，通过这种方式来进行最广泛、最深入的社会政治动员，以此来实现政党所确定的社会发展目标。在这种国家治理模式下，党和国家拥有非常强的社会控制能力，政治权力无所不能、无所不及与无孔不入，国家审计的监督职能被弱化，没有设立专门的国家审计机构，国家审计职能被赋予政府或财政部门的监察机构。改革开放后至十六大之前，我国实行的是以经济建设为中心的发展型国家治理模式。这种国家治理模式下，国家大力促进经济发展、保障效率优先为首要目标，通过各种形式积极推动经济增长，社会主义市场经济制度的建立，确立了以市场为资源配置的治理机制，强调了市场在国家治理中的重要作用。为了适应改革开放和社会主义市场经济的需要，国家审计监督制度先后被1982年《宪法》和1994年《审计法》重新确立起来，但是此时国家审计主要集中在财政资金的真实性、合规性审计方面。十六大后至今，我国进入构建社会主义和谐社会的国家治理模式，国家审计职能也将随之发生变化。
    二、国家审计服务于国家治理
    “国家审计根植于国家治理”说明了国家审计是国家治理的工具，受到国家治理的影响和约束。另一方面，国家审计作为国家治理的重要组成部分，反作用于国家治理，服务于国家治理，其本质就是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。国家审计是国家治理的“免疫系统”贯穿于国家治理的全过程和所有方面，直接影响国家治理的效率和效果。
       根据医学免疫学研究的成果，人体免疫系统具有三种基本功能: 1、免疫防御功能；2、免疫自稳功能；3、免疫监视功能。免疫是人体的一种生理功能，人体依靠这种功能识别“自己”和“异己(非己)”成分，从而破坏和排斥进入人体的抗原物质，或人体本身所产生的损伤细胞和肿瘤细胞等，以维持人体的健康。同样，国家审计作为国家治理的“免疫系统”，与人体免疫具有异曲同工之处。国家审计在推动和完善国家治理的过程中，也具有免疫防御（预防功能）、免疫自稳（揭露功能）、免疫监视（抵御功能）这三种基本功能，国家审计作为国家治理的“免疫系统”能够最早地感受到国家治理过程中病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害，也能及时建议政府或相应的权力机关，运用各种政治资源、经济资源、社会资源去消灭这些病害，从而健全制度，完善国家治理。
        国家审计作为国家治理“免疫系统”的作用主要体现在以下几个方面：一是通过审计监督，规范公共权力的运行。根据国家法律规定，国家审计对所有使用国家资金的单位和项目进行审计监督，还对主要领导干部实行经济责任审计，这些工作能够有效地规范公权所有者行为，保障人民群众的监督权，奠定国家治理的基础。二是为国家治理决策及时提供决策信息。国家审计对国家重大项目采用跟踪审计方式，能够及时获取大量有价值的信息，通过信息反馈，提高国家治理决策的效率和效果。三是揭示风险，维护国家安全。国家安全是国家治理的首要任务，国家审计通过关注和揭示金融、国土资源、环境、民生等领域的隐患和风险，维护国家安全。四是揭露违法违规行为，维护法律尊严。国家审计已成为国家制度中反腐败的一支重要力量，维护国家治理秩序不受腐败的侵蚀。五是完善相关层面的体制、机制，促进国家治理创新。国家审计不仅查找问题和漏洞，还分析问题和漏洞存在制度缺陷和体制问题，形成审计建议，对推动国家治理创新起到了积极作用。六是关注民生和资源环境保护、维护人民的根本利益。七是实行审计公告制度，提高国家治理的透明度。（高云生 刘思含）

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