浅谈国家治理视角下的普通高中债务化解
黄新柱 崔衍秀（山东省平阴县审计局）
[摘要] 普通高中阶段教育在学生生涯中起着承上启下的作用，是学生个性形成、自主发展的关键时期，对提高国民素质和培养创新人才具有特殊意义。因此，在国家治理框架下合理化解高中债务意义重大，有助于从多途径推动教育事业的健康发展，提升国家治理的有效性。本文结合普通高中债务调查，对国家治理内涵、教育在国家治理中的重要地位进行了阐述，对普通高中债务形成原因进行了分析，对债务化解提出了几点意见和建议。
[关键词] 国家治理 普通高中 债务 化解
普通高中阶段教育在学生生涯中起着承上启下的作用，是学生个性形成、自主发展的关键时期，对提高国民素质和培养创新人才具有特殊意义。普通高中教育阶段作为教育历程中的关键阶段，只有建康发展，才能进一步巩固国家治理成果，从而实现国家全面良好治理的目标。因此，在国家治理框架下合理化解高中债务意义重大，有助于从多途径推动教育事业的健康发展，提升国家治理的有效性。
一、国家治理内涵概述
国家治理，是指通过配置和运行国家权力，执行一定的政治理念，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。从政治学的角度看，国家治理即是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理，并且特别关注在一个限定的领域内维持社会之所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。对国家的治理实际上就是在寻求和建立一个效率公正的政府。国家治理过程，不应该只是政府单方面行使权力、提供产品、维持管制、解决社会问题的过程，更重要的是政府与市场、企业、社会及公民之间的互动过程。
二、普通高中教育在国家治理中的重要地位
胡锦涛总书记在党的十七大报告中，将“教育”放在“民生六大任务”之首，提出了“优先发展教育，建设人力资源强国。教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”的新理念。从社会学的角度看，教育在未来中国的社会发展和人的发展中，将扮演极其重要的角色。尤其在当前，“加快普及高中阶段教育”这样的提法是首次出现在党的重要文献中，其意义非同小可。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（(2010－2020年)也明确提出：高中阶段教育是学生个性形成、自主发展的关键时期，对提高国民素质和培养创新人才具有特殊意义。注重培养学生自主学习、自强自立和适应社会的能力，克服应试教育倾向。到2020年，普及高中阶段教育，满足初中毕业生接受高中阶段教育需求。
党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，是我们党在建党九十周年、“十二五”起步之年、党的十八大前夕，国内外形势发生深刻变化、改革发展进入关键时期召开的一次具有十分重要的会议，全会指出：推动社会主义文化大发展大繁荣，队伍是基础，人才是关键。人才的培养依靠教育事业的发展，要深入实施人才强国战略，就要加快培养造就德才兼备、锐意创新、结构合理、规模宏大的文化人才队伍，就要优先发展教育，为人才培养提供保障机制。
教育要发展，财力是保障。国家治理方面非常重视对教育的财政投入，首先对义务教育阶段产生的债务限时进行了化解。对于高中阶段发展举债，一定程度上推动了学校的发展，但也背上了沉重的包袱，一直以来，是国家和社会关注的焦点。国务院对普通高中债务规模和结构、偿还能力和形成原因等非常关注，近期结合上半年地方政府性债务审计成果，集中各级力量组织审计、教育、财政三部门联合进行了普通高中债务调查，目前普通高中高额举债已经成为不争的事实，特别是对于欠发达地区和市县两级中学高额举债已经从一定程度上影响了学校的健康发展，因此采取积极措施进行化解势在必行，在国家治理框架下合理化解高中债务意义重大，有助于从多途径推动教育事业的健康发展，提升国家治理的有效性。
三、普通高中债务形成的原因分析
为满足普通高中教育发展需要，保证高中事业的快速发展，很多高中特别是县级和欠发达地区高中通过举借债务，有效缓解了资金需求矛盾，改善了办学条件，扩大了优质教育资源，加快了教育基础设施建设，促进了当地教育事业的发展。但同时举债也会带来普通高中债务增加、学校资金风险加大、与国家治理理念不相适应等问题。分析债务形成的因素，主要有以下几个方面：
一是生源增加、办学规模扩大是导致学校负债的突出因素。随着我国国民经济发展水平的不断提高，城市化进程的持续推进和国民生活水平的日益提升，对高中教育规模和水平的需求不断增长。另外，随着国家九年义务教育的实施，中小学学生入学率大幅度提高，相应保证了高中阶段学生生源的增加。例如：根据某县《教育事业发展情况统计》相关数据分析，2010年在校生人数8020人比2002年末在校生人数4860人增加3160人，增长65.02%；高中阶段学生的增加，存在学校扩大规模的需求，2010年校舍建筑面积99318平方米比2002年45000平方米增加54318平方米，增长120.71%。
二是高中学校多种方式的等级评定和验收是学校举债的重要因素。近几年来，为迎接高中教育评等定级工作，学校对照标准创造条件，软件硬件设施均有了较大改善，特别是绿化、硬化、美化、净化、网络化、信息化等投入，需要大量的资金，例如：某县普通高中仅2010年为迎接省级规范化学校验收新增债务843万元 ，其中学校建塑胶跑道192万元 、新建学生公寓311万元、餐厅扩建160万元、实验室新增及改建100万元、电脑购置80万元等。
三是学校高标准、高起点建设也是举债的关键因素。根据《城市普通中小学校校舍建设标准》和《中小学图书馆（室）规程（修订）》规定，对生均校舍面积和生均藏书量均有明确标准，对于新建和迁建学校来说，都立足高标准、高起点来建设学校，例如：某县2010年末生均校舍面积12.38平方米，生均藏书量30册，均已达到了标准。如此建设一方面增加学校的吸引力，取得优质生源，一方面不会出现将来较短时间内因达不到标准要求而浪费投资和重复投资的情况。
四是办学成本分担机制不完善，地方政府财力困难，教育经费严重短缺，是形成普通高中债务的直接原因。目前，普通高中学校资金来源主要是预算内经费拨款、事业收入、银行贷款、集资和拖欠工程款。对于基层或者经济欠发达地区财政部门来说，基础教育的财政投入主要用于九年义务教育，政府拨款只保公办普通高中教师工资，普通高中生均公用经费、专项经费等均未列入财政预算。公办普通高中学校，只能依靠收费和举债维持日常运转。
四、普通高中债务化解的对策
普通高中教育阶段的健康发展是国家治理发展的需要，并推动了国家治理的发展。针对普通高中债务情况及形成原因，要站在国家治理的高度，引起各级领导和举债学校的重视，保证普通高中教育阶段的稳定与发展，采取多项措施，调动多方面的力量，有条不紊地积极化解普通高中债务，为此提出如下对策：
一是拓宽资金渠道，厉行节约资金，积极做好增收节支工作。一方面广开财源，增加收入，积极自筹和争取各类公办普通高中建设项目，多方筹集社会资金，提高学校的债务直接偿还能力；另一方面学校要加强财务管理，厉行节约，规范支出行为，不得擅自举借新债，尽量提高资金的使用效能，把有限的资金用在刀刃上，缩短学校债务的偿还周期。
二是发挥财政职能，继续加大财政投入力度。财政部门要不断优化支出结构，合理安排资金预算，在保证各项教育事业稳步健康发展的基础上，进一步加大对教育的倾斜力度，教育部门在编制城市教育费附加和地方教育费附加时应加大偿债资金的比例，尽可能少安排新建工程，避免新的债务产生。
三是健全监管机制，有效防范债务风险。教育行政主管部门要实行动态监管，实时掌握学校债务状况，出谋划策，帮助学校探索教育债务偿还新途径，确保教育债务能够早日偿还。财政、教育、审计等部门要参与建设项目概算、预算、决算审核和工程招投标等工作，加强工程项目建设的审计和监督。
四是建立偿还机制，促进债务良性管理。对学校建立债务偿还机制，明确项目单位为债务最终偿还人，加强普通高中学校偿债进度。教育主管部门统筹考虑各年度偿债规模，多渠道多形式筹集偿债资金，促进债务良性管理，以确保债务的有效快速消化。（黄新柱 崔衍秀）
【主要参考文献】
1．《国家审计与国家治理》，刘家义2011年7月8日在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话。
2．《国家审计是国家治理的工具》：李金华，《财经》，2004年第24期。
3．《国家中长期教育改革和发展规划纲要》：新浪网，2010年07月30日发布。
[关键词] 国家治理 普通高中 债务 化解
普通高中阶段教育在学生生涯中起着承上启下的作用，是学生个性形成、自主发展的关键时期，对提高国民素质和培养创新人才具有特殊意义。普通高中教育阶段作为教育历程中的关键阶段，只有建康发展，才能进一步巩固国家治理成果，从而实现国家全面良好治理的目标。因此，在国家治理框架下合理化解高中债务意义重大，有助于从多途径推动教育事业的健康发展，提升国家治理的有效性。
一、国家治理内涵概述
国家治理，是指通过配置和运行国家权力，执行一定的政治理念，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。从政治学的角度看，国家治理即是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理，并且特别关注在一个限定的领域内维持社会之所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。对国家的治理实际上就是在寻求和建立一个效率公正的政府。国家治理过程，不应该只是政府单方面行使权力、提供产品、维持管制、解决社会问题的过程，更重要的是政府与市场、企业、社会及公民之间的互动过程。
二、普通高中教育在国家治理中的重要地位
胡锦涛总书记在党的十七大报告中，将“教育”放在“民生六大任务”之首，提出了“优先发展教育，建设人力资源强国。教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”的新理念。从社会学的角度看，教育在未来中国的社会发展和人的发展中，将扮演极其重要的角色。尤其在当前，“加快普及高中阶段教育”这样的提法是首次出现在党的重要文献中，其意义非同小可。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（(2010－2020年)也明确提出：高中阶段教育是学生个性形成、自主发展的关键时期，对提高国民素质和培养创新人才具有特殊意义。注重培养学生自主学习、自强自立和适应社会的能力，克服应试教育倾向。到2020年，普及高中阶段教育，满足初中毕业生接受高中阶段教育需求。
党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，是我们党在建党九十周年、“十二五”起步之年、党的十八大前夕，国内外形势发生深刻变化、改革发展进入关键时期召开的一次具有十分重要的会议，全会指出：推动社会主义文化大发展大繁荣，队伍是基础，人才是关键。人才的培养依靠教育事业的发展，要深入实施人才强国战略，就要加快培养造就德才兼备、锐意创新、结构合理、规模宏大的文化人才队伍，就要优先发展教育，为人才培养提供保障机制。
教育要发展，财力是保障。国家治理方面非常重视对教育的财政投入，首先对义务教育阶段产生的债务限时进行了化解。对于高中阶段发展举债，一定程度上推动了学校的发展，但也背上了沉重的包袱，一直以来，是国家和社会关注的焦点。国务院对普通高中债务规模和结构、偿还能力和形成原因等非常关注，近期结合上半年地方政府性债务审计成果，集中各级力量组织审计、教育、财政三部门联合进行了普通高中债务调查，目前普通高中高额举债已经成为不争的事实，特别是对于欠发达地区和市县两级中学高额举债已经从一定程度上影响了学校的健康发展，因此采取积极措施进行化解势在必行，在国家治理框架下合理化解高中债务意义重大，有助于从多途径推动教育事业的健康发展，提升国家治理的有效性。
三、普通高中债务形成的原因分析
为满足普通高中教育发展需要，保证高中事业的快速发展，很多高中特别是县级和欠发达地区高中通过举借债务，有效缓解了资金需求矛盾，改善了办学条件，扩大了优质教育资源，加快了教育基础设施建设，促进了当地教育事业的发展。但同时举债也会带来普通高中债务增加、学校资金风险加大、与国家治理理念不相适应等问题。分析债务形成的因素，主要有以下几个方面：
一是生源增加、办学规模扩大是导致学校负债的突出因素。随着我国国民经济发展水平的不断提高，城市化进程的持续推进和国民生活水平的日益提升，对高中教育规模和水平的需求不断增长。另外，随着国家九年义务教育的实施，中小学学生入学率大幅度提高，相应保证了高中阶段学生生源的增加。例如：根据某县《教育事业发展情况统计》相关数据分析，2010年在校生人数8020人比2002年末在校生人数4860人增加3160人，增长65.02%；高中阶段学生的增加，存在学校扩大规模的需求，2010年校舍建筑面积99318平方米比2002年45000平方米增加54318平方米，增长120.71%。
二是高中学校多种方式的等级评定和验收是学校举债的重要因素。近几年来，为迎接高中教育评等定级工作，学校对照标准创造条件，软件硬件设施均有了较大改善，特别是绿化、硬化、美化、净化、网络化、信息化等投入，需要大量的资金，例如：某县普通高中仅2010年为迎接省级规范化学校验收新增债务843万元 ，其中学校建塑胶跑道192万元 、新建学生公寓311万元、餐厅扩建160万元、实验室新增及改建100万元、电脑购置80万元等。
三是学校高标准、高起点建设也是举债的关键因素。根据《城市普通中小学校校舍建设标准》和《中小学图书馆（室）规程（修订）》规定，对生均校舍面积和生均藏书量均有明确标准，对于新建和迁建学校来说，都立足高标准、高起点来建设学校，例如：某县2010年末生均校舍面积12.38平方米，生均藏书量30册，均已达到了标准。如此建设一方面增加学校的吸引力，取得优质生源，一方面不会出现将来较短时间内因达不到标准要求而浪费投资和重复投资的情况。
四是办学成本分担机制不完善，地方政府财力困难，教育经费严重短缺，是形成普通高中债务的直接原因。目前，普通高中学校资金来源主要是预算内经费拨款、事业收入、银行贷款、集资和拖欠工程款。对于基层或者经济欠发达地区财政部门来说，基础教育的财政投入主要用于九年义务教育，政府拨款只保公办普通高中教师工资，普通高中生均公用经费、专项经费等均未列入财政预算。公办普通高中学校，只能依靠收费和举债维持日常运转。
四、普通高中债务化解的对策
普通高中教育阶段的健康发展是国家治理发展的需要，并推动了国家治理的发展。针对普通高中债务情况及形成原因，要站在国家治理的高度，引起各级领导和举债学校的重视，保证普通高中教育阶段的稳定与发展，采取多项措施，调动多方面的力量，有条不紊地积极化解普通高中债务，为此提出如下对策：
一是拓宽资金渠道，厉行节约资金，积极做好增收节支工作。一方面广开财源，增加收入，积极自筹和争取各类公办普通高中建设项目，多方筹集社会资金，提高学校的债务直接偿还能力；另一方面学校要加强财务管理，厉行节约，规范支出行为，不得擅自举借新债，尽量提高资金的使用效能，把有限的资金用在刀刃上，缩短学校债务的偿还周期。
二是发挥财政职能，继续加大财政投入力度。财政部门要不断优化支出结构，合理安排资金预算，在保证各项教育事业稳步健康发展的基础上，进一步加大对教育的倾斜力度，教育部门在编制城市教育费附加和地方教育费附加时应加大偿债资金的比例，尽可能少安排新建工程，避免新的债务产生。
三是健全监管机制，有效防范债务风险。教育行政主管部门要实行动态监管，实时掌握学校债务状况，出谋划策，帮助学校探索教育债务偿还新途径，确保教育债务能够早日偿还。财政、教育、审计等部门要参与建设项目概算、预算、决算审核和工程招投标等工作，加强工程项目建设的审计和监督。
四是建立偿还机制，促进债务良性管理。对学校建立债务偿还机制，明确项目单位为债务最终偿还人，加强普通高中学校偿债进度。教育主管部门统筹考虑各年度偿债规模，多渠道多形式筹集偿债资金，促进债务良性管理，以确保债务的有效快速消化。（黄新柱 崔衍秀）
【主要参考文献】
1．《国家审计与国家治理》，刘家义2011年7月8日在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话。
2．《国家审计是国家治理的工具》：李金华，《财经》，2004年第24期。
3．《国家中长期教育改革和发展规划纲要》：新浪网，2010年07月30日发布。
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