摘要：在近现代民主国家，财政权代表的是国家对其财政收支的管理与支配，国家审计权代表的则是公民对国家这种支配权力的监督与制约，而以财政权为核心的国家经济权力常常成为侵犯公民财产权的根源。因而，在经济宪法理论框架下，国家审计权对国家财政权的制约与对公民财产权的保护具有同一意义，但由于保护财产权的功能主要通过制约财政权的方式实现的，故而“制约以财政权为核心的国家经济权力”，即“制权”是国家审计权的核心功能。这种对国家审计权宪政价值的认识，为我们化解包括南京在内的基层经济社会矛盾提供了更为根本的法律路径。
    关键词：经济宪法理论；国家审计权；财政权；财产权

    经济宪法学是一门集宪法、经济法与经济学于一体的新兴的边缘交叉学科。经济宪法理论强调保护以财产权为核心的国家经济权力的前提是实现对以财政权为核心的公民经济权利的制约，这在某种程度上与财政监督是国家审计主要任务的认识有异曲同工之处。因此，可以说，经济宪法理论为我们在宪法与宪政层面对国家审计权功能价值的理解提供了全新的视角与思路。
    一、经济宪法理论的分析框架
    经济宪法一词最早由德国著名的秩序自由主义（Ordoliberalismus）学派提出。秩序自由主义理论形成于二十世纪30年代，在德国法学家Franz Bohm和经济学家Walter Eucken等人的共同努力下，重点研究经济体制与政治法律制度关系问题的秩序自由主义逐渐形成较为完善的法律体系。早期的秩序自由主义者认为，经济宪法的概念应理解为国家对经济政策框架的政治抉择，并在此基础上，建构自由市场力量得以发挥作用的条件。[1]
    一般认为，经济宪法就是按照市场经济的原理和规律确立起来的，保障公民经济权利与自由、制约国家经济权力的根本法规范，以及据此形成的宪治经济秩序。这一概念具有三方面内涵：第一，经济宪法应当体现市场经济的原理和规律。这是观念形态的经济宪法。第二，经济宪法是调整个人与国家、国家机关与国家机关在经济活动中的关系的基本原则和根本法规范。这是书面形态的经济宪法。第三，经济宪法是一种宪治经济秩序。在此基础上，我们可以进一步提炼出经济宪法学的理论体系与经济宪法理论的主要内容，即经济宪法总论、经济权力论和经济权利论。其中，经济权力论认为，财政权是国家经济权力乃至一切权力之根本，只有财政约束才是对权力的硬约束，没有财政约束的权力是专断的权力，因此，制约财政权是约束国家经济权力的核心所在；经济权利论认为，财产权保障不只是个人获得自由、追求幸福不可缺少的手段，也是社会公共秩序赖以建立的基础，财产得到了保护，自由、秩序以及其它一些基本宪法价值的实现也就有了保障，因此，保护财产权是保护公民经济权利的核心所在。[2]
    由此可见，经济宪法理论是政府广泛干预国家经济活动的产物，它以财产权为基石范畴，以财政权为核心内容，将公民与国家的关系理解为公民财产权与国家财政权的冲突，认为保护财产权的前提和基础就是要实现对财政权的制约，从而为宪政国家的实现与基本人权的保障提供新的根本性的思路。
    二、经济宪法理论框架下国家审计权的功能定位
    经济宪法理论强调制约财政权对于保护财产权的意义，这就要求我们运用经济宪法理论对国家审计权的具体阐释，也必须从国家审计权制约国家财政权与保护公民财产权的正确定位入手，探讨其制约与保护的机理。
    （一）国家审计权制约财政权的机理分析
    财政在一个国家的重要性是不言而喻的，诚如英国著名政治家格莱斯顿（William Ewart Gladstone）所言：“国家财政最终是与一个国家的自由息息相关的，正是由于财政的杠杆作用，英国的自由才逐步得以实现。” 财政权从基本面上可以划分为最基本的财政收入权和财政支出权两个部分。其中，财政收入权的具体权能又可划分为国家课税权、规费征收权、国有资产收益权与公债发行权。[3]需要说明的是，这里的财政权是狭义的概念，主要是归属于政府的行政权力，是指国家财政权的执行性权能,并不包括一般归属于现代民主国家立法机关的财政决策权。[4]立宪主义认为，要实现对政府权力的制约就首先表现为对政府征收赋税和使用赋税的限制。因为限制和规范国家权力的“黄金底座”，正在于看住政府的“钱袋子”[5]，而从本质上看，控制财政权力是有效制约国家权力的关键，严格约束国家的财政权力，是从源头上截断权力腐化的关键所在。[6]随着立宪主义思想的广泛传播，越来越多人对控权问题达成初步共识，即把是否实现对财政权的有效制约作为能否有效限制国家权力的核心与关键。
    经济宪法理论认为，财政权是国家经济权力乃至一切权力之根本，制约财政权是约束国家经济权力的核心所在。由于国家财政监督长期以来都是各国的国家审计权运行的主要内容与重要任务，这在某种程度上与经济宪法理论所极力推崇的制约财政权的主张有异曲同工之处。诚如梁启超先生在我国最早论述审计问题的著作《论审计院》中所言：“审计院者，财政上之司法监督，严正独立之一机关也。”考察近现代世界各国财政权法律监督体系，国家审计监督法律制度无疑是其中最为重要的环节之一。从理论上说，在民主法治国家，国家审计是在复杂的国家政权设置中约束政府财政行为的一种政治工具，[7]财政权代表的是国家对其财政收入与财政支出的支配，而国家审计权代表的则是公民对国家这种支配权力的监督与制约。实践中，“财政审计”也历来受到最高审计机关国际组织与各国国家审计机关的重视。最高审计机关国际组织在1977年召开的第九届国际大会上，与会成员一致通过作为“国家最高审计机构对政府财政审计总指导原则”的《利马宣言——审计规则指导原则》，该《原则》在序言中即开宗明义地宣布：“有序和高效地使用公共财政资金是适当处理公共财政事务和保证责任当局决策有效性的重要先决条件之一”。有学者甚至认为我国“财政审计是国家审计的永恒主题和第一要务” 。因此，国家审计权在与财政权之间的博弈中是否取得优势，也从某种程度上可以反映一国的国家经济权力乃至整个国家权力被监督与被制约的有效程度。
    综上所述，财政权是主导国家经济权力配置的关键要素，国家审计权主要是以监督与制约财政权为切入点与核心价值的。鉴于财政权在整个国家经济权力中处于基础性的核心地位，国家审计权的存在与运行得以扩展至对整个国家经济权力体系进行监督与制约的层面。
    （二）国家审计权保护财产权的机理分析
    自有法律现象以来，人们总是将法律与正义联系起来看待，[8]而财产则是法的公正、正义价值追求最终得以实现的物质基础，是公民私权利得以对抗国家公权力的必要前提。约翰•洛克提出“没有财产的地方就没有公正”的观点曾受到哈耶克的极力推崇，他在《致命的自负》中引用洛克的话说：“‘无财产的地方亦无公正’这一命题，就像欧几里德几何学中的任何证明一样确定……我确信这一命题是正确的，就像三角形的三角之和等于两个直角之和一样正确。” 从这个意义上说，财产权的法律意义极为重要。先于国家产生的财产权[9]，不仅为公民其他私权利的产生与保护创造了条件，而且逐渐成为宪政国家的重要基石之一。因此，确立国家对私有财产及财产权的有效保护逐渐成为各国法律发展的重要任务，“私有财产不可侵犯”的提法也逐渐演变为一条法律原则进而成为西方宪法的灵魂。
    经济宪法理论认为，保护财产权是保护公民经济权利的核心所在。国家审计权以“国有”团体人为主要对象，制约以财政权为核心的国家经济权力，然而，正是这些国家经济权力常常成为侵犯公民财产权的根源。如政府在其组织的政府采购中，违反法律规定，采取虚假招标手段，使得不合格的投标人中标，从而排斥了潜在的合格投标人，侵犯了其他市场主体的平等竞争权，影响到市场的自由竞争与运行秩序的建立。现以较为典型的国家课税权对财产权的侵犯为例，加以具体说明。从法律意义上说，公民财产权的让渡成为国家存在的基础和前提，公民对其财产让渡的同意也就成为国家课税权的根源。[10]因为“在古典自然法学家看来，国家起源于处于自然状态的人们向社会状态过度所缔结的契约；人们向国家纳税——让渡其自然的财产权利的一部分——是为了能够更好地享有他的其他的自然权利以及在其自然权利一旦受到侵犯时可以寻求国家的功力救济”。 而国家审计权依法通过对国家税收征管过程中赋税的征收、减免、提退等行为的真实性、合法性与效益性进行审查，并依法将其审计结果向国家代议机关及社会公众进行报告与公告，从而促进国家课税行为的合法规范，监督财政权中课税权能的运行，压缩课税权能的自由裁量空间，在实现对财政权有效制约的同时，实现对纳税人财产权的有效保护。
    综上所述，国家审计权通过对以财政权为核心的国家经济权力的监督与制约，斩断了国家经济权力侵犯公民财产权的根源，最终保障了公民财产权的实现。鉴于财产权在整个公民经济权利中基础性的地位，使国家审计权的对公民财产权的保护得以扩展至对整个公民经济权利体系保护的层面。
    三、结语与启示
    本文的研究对于我们重新审视国家审计权的功能价值，完善我国的审计法律制度具有以下启迪，即突破传统审计局限在经济活动领域查错纠弊的观念，确立国家审计权“制权”的宪法理念，适时修改我国《宪法》、《审计法》等现行法律。如在修正宪法时，可加入“发挥审计机关在国家权力监督与制约体系中的职能作用” 等类似条款，并对审计机关在组织上、人员上与经费上的独立性作出明确规定，以确立国家审计权“制权”的宪政理念，提高国家审计权的宪法地位。此外，通过修订现行《审计法》与《审计法实施条例》，以进一步细化宪法关于国家审计权新增条款的规定，明确审计机关在组织建制、人员任免与经费来源等事项上的独立性，增加审计公告行为的强制性，并扩大国家审计尤其在财政审计领域的职权。
    通过这样一系列的法律修订，必将在较大程度上提高我国审计权的权威性与有效性的立法保障水平，这对处于现阶段的我国而言具有重要意义。我国正处于经济转型与社会转轨的特定历史时期，这虽是一个创造社会财富的黄金发展期，但同时也是一个经济社会矛盾集聚与爆发的凸显期。充分发挥国家审计机关在维护财经秩序、打击经济犯罪、化解社会矛盾方面的积极作用，是化解包括南京在内的我国基层经济社会矛盾的重要途径。从这个意义上说，这种对国家审计权宪政价值的认识，为我们化解包括南京在内的基层经济社会矛盾提供了更为根本的法律路径。（胡贵安）
    
    

参考文献:

[1] Hannah L. Buxbaum, “A Tribute To Professor Richard M. Buxbaum: German Legal Culture and the Globalization of Competition Law: A Historical Perspective on the Expansion of Private Antitrust Enforcement”, Berkeley Journal of International Law, 2005.

[2] 赵世义：“经济宪法学基本问题”，载《法学研究》2001年第4期。

[3][10] 刘剑文主编：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006年版，第4-19页。

[4] 如在美国，宪法和法律将联邦政府财政决策权控制在国会手中。国会不仅有课税与以国家信用借款的权力，还有因“必要且适当”的履行法定职责以及因提供共同防御与公共福利而支付款项的权力，而联邦政府部门除非得到法律的划拨授权，否则无法支付公共款项。See Kate Stith, “Rewriting the Fiscal Constitution: The Case of Gramm - Rudman -Hollings”, California Law Review, MAY, 1988.

[5] 朱丘祥著：《分税与宪政》，知识产权出版社2008年版，第35页。

[6] 周刚志著：《论公共财政与宪政国家》，北京大学出版社2005年版，第156-157页。

[7] 冯均科：“基于国家治理的国家审计制度分析”，载《纪念审计机关成立二十周年论文集》，中国时代经济出版社2003年版，第20-23页。

[8] 杨春福著：《权利法哲学研究导论》，南京大学出版社2000年版，第130页。

[9] 王怡：“宪政体中的赋税问题”，载《法学研究》2004年第5期。

                                   
    

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