浅析“十二五”规划下的节能减排审计方向
任洁（审计署驻武汉特派办）
摘要：本文通过分析《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，对比“十一五”和“十二五”期间环境保护相关约束性指标变化情况，研究“十一五”期间节能减排完成情况以及开展节能减排审计调查的主要做法和实施效果，探讨“十二五”期间节能减排审计的主要发展方向。
关键词： 十二五 转变经济发展方式 节能减排 审计
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）根据国际国内形势以及能耗、环境污染的现状，要求“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对全球气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路”。审计部门作为政府的重要组成部门，应坚决贯彻落实《纲要》要求，加强资源环境审计，做为审计促进经济发展方式的转变的重要抓手，这是审计机关践行科学发展观的具体体现，也是发挥审计的“免疫系统”功能的重要途径。为更好地服务国民经济和社会发展，充分发挥审计的监督与服务职能，《国家审计署2008—2012年审计工作发展规划》把节能减排环境审计作为审计的重要内容之一。
一、“十一五“期间我国节能减排情况及节能减排审计调查开展情况
中国经济发展及经济增长轨迹的演变和碳减排全球共同行动的压力，使转变经济发展方式成为中国既定的国策。节能减排是当前宏观调控的重点，这是宏观调控政策的重大突破，也是贯彻科学发展观与社会主义和谐社会理论的重要体现，有利于经济与社会的和谐、稳定与可持续发展。是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措；是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择；是推进经济结构调整，转变增长方式的必由之路；是维护中华民族长远利益的必然要求。
（一）“十一五”与生态环境以及节能减排相关约束性指标的完成情况。
过去的“十一五”中，在GDP维持年均增长11.2%的双位数增幅的高速发展下，我国完成环境保护和生态建设相关目标的情况总体来看较好：在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出的与生态环境相关的3个约束性指标均完成情况较好，完成化学需氧量排放减少12.45%、二氧化硫排放分别减少14.29%，均提前完成10%的指标任务，单位国内生产总值能源消耗降低19.1%，指标任务为20%左右。
（二）完成“十一五”与生态环境以及节能减排相关的约束性指标主要经验。
“十一五”期间实现COD和SO2排放量的双下降，主要得益于结构减排、工程减排和监管减排三大措施逐步发挥效益。其中，结构减排发挥了最大作用——而这实际上反映的就是调整产业结构、转变经济发展方式，通过环境影响评价提高环境门槛对调整产业结构发挥了重要作用。这种“绿色化”与环境保护参与宏观调控不无关系，这种参与包括：环境保护形成硬约束并以规划、考核、审批等硬手段体现，尤其依托环境影响评价一票否决制度建立起来的“区域限批”制度对各地调整产业结构起到了一定作用，而节能减排约束性指标、环境保护与领导干部政绩考核挂钩以及主体功能区划的配套政策等也使得环境保护更易于与经济发展协调；其次，依靠工程手段的环境治理也取得了显著成效。环境污染治理投资逐年增加，2008年已占当年GDP的1.49％。根据环保部环境规划院的研究，“十一五”规划实施以来，污水处理厂建设运营贡献的减排量占全国COD减排量的50％，燃煤电厂脱硫贡献的减排量占全国SO2削减量的60％以上；最后是环境监管力度较以往有所加大，“十一五”期间的若干制度建设有了突破。例如，通过总量核查、目标责任状、流域规划评估等措施，严格落实了地方政府环境保护责任，一些地方推行的河长制、断面目标考核补偿等切实调动了地方政府抓好环境保护工作的积极性。又如，污染源普查和强化对污染源的监控等措施使得减排有了依据、有了基层控制力量等。
（三）“十一五”期间节能减排审计开展情况。
1、节能减排审计监督情况
审计署高度重视节能减排审计调查，《国家审计署2008—2012年审计工作发展规划》把节能减排环境审计作为审计的重要内容之一。2009至2010年，为进一步贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，促进转变经济发展方式和调整经济结构，推动节能减排事业发展，积极应对全球气候变化，2010年5月至9月，审计署组织18个特派办对18个省电力、钢铁、水泥等重点行业开展节能减排专项审计调查，同时，组织10个地方审计机关也开展了重点行业节能减排审计调查。此前的2009年10月至2010年4月，审计署也曾组织18个驻地方特派办对18个省开展节能减排专项资金审计，两年来，审计署已经对全国20个省区市开展了节能减排审计，开展节能减排审计调查力度很大。
2、节能减排审计监督关注内容及实施效果
开展节能减排审计调查中，审计机关一方面注重加强节能减排专项资金的审计监督，另一方面着力揭示节能减排专项资金使用和项目管理过程中存在的问题，发挥审计的“免疫系统”功能，维护国家资源环境安全，重点关注的是主管部门分配、拨付节能减排专项资金和用款单位管理、使用的情况。并在此基础之上，通过审计，揭露和处理问题，促进地方政府和企业贯彻落实国家调整经济结构、转变发展方式的政策措施。对相关的漏洞予以填补，对缺失的法规和政策，建议尽快予以完善。
节能减排审计调查取得了良好的效果，发现了地方政府及其部门未认真履行节能减排责任和执行产业政策、个别地方财政部门和项目单位挤占、挪用、滞留、闲置节能减排专项资金、部分企业违反节能减排政策等问题，同时加大对审计发现问题整改情况的跟踪，督促整改到位，真正发挥审计促进节能减排工作的建设性作用。
3、节能减排审计监督现状及存在的主要问题。
一是开展节能减排环境审计的法律、法规依据不足。节能减排审计不仅涉及资金还涉及较多的节能减排业务数据。审计中经常出现被审计单位提供资料不及时、不完整的情况，审计取证难以正常进行；二是开展节能减排环境审计的专业人才不足。目前审计人员受水平和专业限制，在审计过程中取证可信性差；三是在审计资源整合力度仍显不足。不同的审计类型可能导致重复涉及节能减排审计，浪费审计资源；四是审计的基期数据难以确定。
二、“十二五“期间节能减排审计方向探讨
节能减排作为促进经济发展方式转变的重要着力点，审计机关应继续深入开展节能减排审计，更加注重发挥审计监督促进经济发展方式转变的重要作用。各级机关要在总结以往开展节能减排审计的经验以及好的做法的同时，重点研究不足和教训，为下一步节能减排审计调查的开展打下良好的基础。
方向一：认真学习十二五规划，探讨各项新指标。
“十二五”《纲要》对节能减排各项约束性指标更加严格，并首次将单位国内生产总值二氧化碳排放量、氨氮、氮氧化物排放总量纳入约束性指标，要求单位国内生产总值二氧化碳排放量降低17%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10% 。审计机关应积极将单位国内生产总值二氧化碳排放量、氨氮、氮氧化物排放总量列入审计调查范围，尤其是要将单位国内生产总值二氧化碳排放量指标列入审计调查范围。与此同时对新上指标的基期数字的真实性开展审计摸底，避免出现基期数据难以确定的现象；在开展审计调查中重视探讨研究各项政策以及国际通行做法，关注研究碳排放交易市场等的健全情况；关注学习国际接轨的碳汇计量、监测体系和标准的建立情况，为我国碳贸易审计打基础。
方向二：节能减排审计落实到结构减排，反应调整产业结构状况。
在节能减排审计调查中要重点关注地方落实国家各项环境保护政策执行情况：一要关注节能减排法律法规和各项排放标准的建立健全情况，主要耗能产品能耗限额和产品能效标准的制定执行情况，资产投资项目节能评估和审查情况，节能市场化机制完善情况；二要关注节能减排指标体系、监测体系及考核体系的建立和运行情况；三要关注项目节能评估审查和环境影响评价制度的建立健全情况；四要关注落后产能退出机制建设情况。审计中要注重从体制机制发现根本性问题，为调整产业结构提出建设性意见。
方向三：节能减排审计落实到具体节能技改等工程项目，核实各项节能减排量出处。
进一步将重点企业技术改造项目情况列入审计调查范围。尤其针对新上指标、新开展项目，例如氮氧化物指标、脱硝工程项目，要列入审计重点，核实量化，明确审计节能减排量的出处。在审计中重点关注企业能源消耗和污染物排放统计上报数据真实性问题，同时关注各项优惠政策的执行落实情况。
方向四：重点关注资源环境产权交易机制，规范交易行为。
资源环境产权引入市场机制，建立健全排污权有偿使用和交易制度以及碳排放交易市场是我国环境的一个大的发展趋势，这就要求我们在审计中要重点关注法律法规和政策体系的完善情况，以及各类环境交易市场的行为规范情况，在审计监督中促进资源环境产权有序流转和公开、公平、公正交易。（任洁）
参考文献
1．刘英来，《节能减排审计研究》，审计署审计科研所，2009年4月2日
2．李佐军，《“十二五”推进我国低碳发展的思路和对策》，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，2010年12月31日
3．文宗瑜，《以“十二五”规划的创新引领中国转变经济发展方式》，财政部财政科学研究所，2010年8月2日
4．刘世锦，《新形势下破解资源环境难题的基本思路和重点任务》，国务院发展研究中心，2010年11月6日
5.张玉台，《“十二五”时期我国经济社会发展面临的主要任务》，国务院发展研究中心，2010年3月31日
关键词： 十二五 转变经济发展方式 节能减排 审计
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）根据国际国内形势以及能耗、环境污染的现状，要求“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对全球气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路”。审计部门作为政府的重要组成部门，应坚决贯彻落实《纲要》要求，加强资源环境审计，做为审计促进经济发展方式的转变的重要抓手，这是审计机关践行科学发展观的具体体现，也是发挥审计的“免疫系统”功能的重要途径。为更好地服务国民经济和社会发展，充分发挥审计的监督与服务职能，《国家审计署2008—2012年审计工作发展规划》把节能减排环境审计作为审计的重要内容之一。
一、“十一五“期间我国节能减排情况及节能减排审计调查开展情况
中国经济发展及经济增长轨迹的演变和碳减排全球共同行动的压力，使转变经济发展方式成为中国既定的国策。节能减排是当前宏观调控的重点，这是宏观调控政策的重大突破，也是贯彻科学发展观与社会主义和谐社会理论的重要体现，有利于经济与社会的和谐、稳定与可持续发展。是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措；是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择；是推进经济结构调整，转变增长方式的必由之路；是维护中华民族长远利益的必然要求。
（一）“十一五”与生态环境以及节能减排相关约束性指标的完成情况。
过去的“十一五”中，在GDP维持年均增长11.2%的双位数增幅的高速发展下，我国完成环境保护和生态建设相关目标的情况总体来看较好：在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出的与生态环境相关的3个约束性指标均完成情况较好，完成化学需氧量排放减少12.45%、二氧化硫排放分别减少14.29%，均提前完成10%的指标任务，单位国内生产总值能源消耗降低19.1%，指标任务为20%左右。
（二）完成“十一五”与生态环境以及节能减排相关的约束性指标主要经验。
“十一五”期间实现COD和SO2排放量的双下降，主要得益于结构减排、工程减排和监管减排三大措施逐步发挥效益。其中，结构减排发挥了最大作用——而这实际上反映的就是调整产业结构、转变经济发展方式，通过环境影响评价提高环境门槛对调整产业结构发挥了重要作用。这种“绿色化”与环境保护参与宏观调控不无关系，这种参与包括：环境保护形成硬约束并以规划、考核、审批等硬手段体现，尤其依托环境影响评价一票否决制度建立起来的“区域限批”制度对各地调整产业结构起到了一定作用，而节能减排约束性指标、环境保护与领导干部政绩考核挂钩以及主体功能区划的配套政策等也使得环境保护更易于与经济发展协调；其次，依靠工程手段的环境治理也取得了显著成效。环境污染治理投资逐年增加，2008年已占当年GDP的1.49％。根据环保部环境规划院的研究，“十一五”规划实施以来，污水处理厂建设运营贡献的减排量占全国COD减排量的50％，燃煤电厂脱硫贡献的减排量占全国SO2削减量的60％以上；最后是环境监管力度较以往有所加大，“十一五”期间的若干制度建设有了突破。例如，通过总量核查、目标责任状、流域规划评估等措施，严格落实了地方政府环境保护责任，一些地方推行的河长制、断面目标考核补偿等切实调动了地方政府抓好环境保护工作的积极性。又如，污染源普查和强化对污染源的监控等措施使得减排有了依据、有了基层控制力量等。
（三）“十一五”期间节能减排审计开展情况。
1、节能减排审计监督情况
审计署高度重视节能减排审计调查，《国家审计署2008—2012年审计工作发展规划》把节能减排环境审计作为审计的重要内容之一。2009至2010年，为进一步贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，促进转变经济发展方式和调整经济结构，推动节能减排事业发展，积极应对全球气候变化，2010年5月至9月，审计署组织18个特派办对18个省电力、钢铁、水泥等重点行业开展节能减排专项审计调查，同时，组织10个地方审计机关也开展了重点行业节能减排审计调查。此前的2009年10月至2010年4月，审计署也曾组织18个驻地方特派办对18个省开展节能减排专项资金审计，两年来，审计署已经对全国20个省区市开展了节能减排审计，开展节能减排审计调查力度很大。
2、节能减排审计监督关注内容及实施效果
开展节能减排审计调查中，审计机关一方面注重加强节能减排专项资金的审计监督，另一方面着力揭示节能减排专项资金使用和项目管理过程中存在的问题，发挥审计的“免疫系统”功能，维护国家资源环境安全，重点关注的是主管部门分配、拨付节能减排专项资金和用款单位管理、使用的情况。并在此基础之上，通过审计，揭露和处理问题，促进地方政府和企业贯彻落实国家调整经济结构、转变发展方式的政策措施。对相关的漏洞予以填补，对缺失的法规和政策，建议尽快予以完善。
节能减排审计调查取得了良好的效果，发现了地方政府及其部门未认真履行节能减排责任和执行产业政策、个别地方财政部门和项目单位挤占、挪用、滞留、闲置节能减排专项资金、部分企业违反节能减排政策等问题，同时加大对审计发现问题整改情况的跟踪，督促整改到位，真正发挥审计促进节能减排工作的建设性作用。
3、节能减排审计监督现状及存在的主要问题。
一是开展节能减排环境审计的法律、法规依据不足。节能减排审计不仅涉及资金还涉及较多的节能减排业务数据。审计中经常出现被审计单位提供资料不及时、不完整的情况，审计取证难以正常进行；二是开展节能减排环境审计的专业人才不足。目前审计人员受水平和专业限制，在审计过程中取证可信性差；三是在审计资源整合力度仍显不足。不同的审计类型可能导致重复涉及节能减排审计，浪费审计资源；四是审计的基期数据难以确定。
二、“十二五“期间节能减排审计方向探讨
节能减排作为促进经济发展方式转变的重要着力点，审计机关应继续深入开展节能减排审计，更加注重发挥审计监督促进经济发展方式转变的重要作用。各级机关要在总结以往开展节能减排审计的经验以及好的做法的同时，重点研究不足和教训，为下一步节能减排审计调查的开展打下良好的基础。
方向一：认真学习十二五规划，探讨各项新指标。
“十二五”《纲要》对节能减排各项约束性指标更加严格，并首次将单位国内生产总值二氧化碳排放量、氨氮、氮氧化物排放总量纳入约束性指标，要求单位国内生产总值二氧化碳排放量降低17%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10% 。审计机关应积极将单位国内生产总值二氧化碳排放量、氨氮、氮氧化物排放总量列入审计调查范围，尤其是要将单位国内生产总值二氧化碳排放量指标列入审计调查范围。与此同时对新上指标的基期数字的真实性开展审计摸底，避免出现基期数据难以确定的现象；在开展审计调查中重视探讨研究各项政策以及国际通行做法，关注研究碳排放交易市场等的健全情况；关注学习国际接轨的碳汇计量、监测体系和标准的建立情况，为我国碳贸易审计打基础。
方向二：节能减排审计落实到结构减排，反应调整产业结构状况。
在节能减排审计调查中要重点关注地方落实国家各项环境保护政策执行情况：一要关注节能减排法律法规和各项排放标准的建立健全情况，主要耗能产品能耗限额和产品能效标准的制定执行情况，资产投资项目节能评估和审查情况，节能市场化机制完善情况；二要关注节能减排指标体系、监测体系及考核体系的建立和运行情况；三要关注项目节能评估审查和环境影响评价制度的建立健全情况；四要关注落后产能退出机制建设情况。审计中要注重从体制机制发现根本性问题，为调整产业结构提出建设性意见。
方向三：节能减排审计落实到具体节能技改等工程项目，核实各项节能减排量出处。
进一步将重点企业技术改造项目情况列入审计调查范围。尤其针对新上指标、新开展项目，例如氮氧化物指标、脱硝工程项目，要列入审计重点，核实量化，明确审计节能减排量的出处。在审计中重点关注企业能源消耗和污染物排放统计上报数据真实性问题，同时关注各项优惠政策的执行落实情况。
方向四：重点关注资源环境产权交易机制，规范交易行为。
资源环境产权引入市场机制，建立健全排污权有偿使用和交易制度以及碳排放交易市场是我国环境的一个大的发展趋势，这就要求我们在审计中要重点关注法律法规和政策体系的完善情况，以及各类环境交易市场的行为规范情况，在审计监督中促进资源环境产权有序流转和公开、公平、公正交易。（任洁）
参考文献
1．刘英来，《节能减排审计研究》，审计署审计科研所，2009年4月2日
2．李佐军，《“十二五”推进我国低碳发展的思路和对策》，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，2010年12月31日
3．文宗瑜，《以“十二五”规划的创新引领中国转变经济发展方式》，财政部财政科学研究所，2010年8月2日
4．刘世锦，《新形势下破解资源环境难题的基本思路和重点任务》，国务院发展研究中心，2010年11月6日
5.张玉台，《“十二五”时期我国经济社会发展面临的主要任务》，国务院发展研究中心，2010年3月31日
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