住房保障制度是我国社会保障制度的重要内容, 也是中央政府近期的工作重心。近年来，国家有关部门和地方各级党委政府为了实现十七大中提出的“住有所居”目标，不断加大住房保障力度，中央和地方财政投入逐年增加，住房保障的覆盖面快速扩大。2009年和2010年，审计署组织有关特派办分两次对19个省市2007-2009年政府投资保障性住房情况进行了审计调查，取得了一定成绩，如促进了各省市加强整改，推动了廉租住房保障制度和政策的完善，但总体来说，我国保障性住房审计仍处于起步阶段，发展水平较为落后。
    一、我国保障性住房审计面临的问题
    造成我国保障性住房审计发展滞后的因素很多，归结起来主要有以下几个方面：
    （一）审计理论研究水平还较低。
    保障性住房审计由于刚刚起步，实践较少，理论研究水平目前还处于一个较低层次，其局限性具体表现在以下两方面：
    1.理论研究及其成果缺乏系统性。由于保障性住房审计起步晚，相关的学术文章很少，多数学者也只注重对保障性住房某一种形式的审计研究，如经济适用房审计，廉租房审计，而没有将保障性住房作为一个审计整体加以研究，仅从一个角度或侧重于某个方面进行研究，就可能造成各个理论要素之间的不协调、理论研究的不连贯及理论成果的不系统。
    2.理论研究的广度、深度及力度不够。从现有的成果看，就事论事的居多，对保障性住房审计的标准、方法、手段等具体问题缺乏深入研究，而且缺乏国内相关实证研究，使我国保障性住房审计的理论研究水平只停留在表面层次，质量不佳。
    （二）缺乏有效的审计证据。
    我国目前尚未出台有关住房保障的法律，已有的经济适用房、廉租房、公共租赁住房等方面的行政规章或是地方性法规都是各成体系，这与我国保障性住房建设的战略目标上是不相匹配的。不仅造成了我国城市住房保障制度缺乏长远规划，也导致了我国各地住房保障的标准、原则、形式上的混乱，出现了地方“合法化的突破”，给开展保障性住房审计带来了很大的困扰。以廉租住房保障资金的提取标准为例，财政部、住房和城乡建设部已经多次下发通知，要求各地每年必须严格按照不低于土地出让净收益10%的比例提取廉租住房保障资金安排用于保障性安居工程建设，但各地在实际执行过程中大多都未严格执行。2010年审计署审计报告显示，北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例均未达到规定要求，2007年至2009年，这些城市共计少提取146.23亿元。据了解，这种自行降低廉租住房保障资金计提比例或标准的情况在各省都普遍存在。由于各地在执行政策过程中往往“各自为政”，造成我国住房保障政策的不统一和执行乏力，使我们在审计中难以找到有效的审计依据对保障性住房政策执行情况给予客观公正的评价。
    （三）审计标准尚未出台。   
    绩效审计评价指标体系是指由相互联系的若干评价绩效的指标组成的有机整体，是审计人员衡量、评价被审计单位或项目绩效的标准和尺度，是提出审计意见和作出审计结论的依据。保障性住房审计作为事关广大中低收入人群切身利益的民生审计，应该要对各地保障性住房实施绩效情况进行严格、有效的评价，但由于保障性住房审计刚刚起步，标准制定相对滞后，至今还没有研究出一套操作性强的绩效审计评价指标体系，也缺乏比较成熟的、广为认可的专业指南。同时，国家目前也尚未出台社会保障性住房制度评价指标。虽然住房和城乡建设部2010年出台了《中国人居环境奖评价指标体系（试行）》，但其中也仅对保障性住房建设计划完成率这一项指标有硬性规定，中央对各省市的保障性住房建设的考核也只局限在开工率和完工率上，而对于保障性住房供应中的适度性、公平性、效果性和效率性都没有制订相应的考核指标。
    （四）审计绩效有待提升。
    一是审计内容缺失。两年来，保障性住房审计关注的重点主要放在资金管理使用、政策制度制订和执行中出现的违法违规问题，而保障性住房的质量、规划布局、效益情况均未被纳入审计重点关注范围。而随着保障性住房建设规模的不断增加，各地媒体也出现了关于保障性住房质量不佳、布局不当、闲置现象严重等报道。二是审计信息不全。由于保障性住房信息及信用体系尚不健全，从相关主管部门取得的保障对象的家庭和个人住房、收入以及金融资产等情况基础信息不足，造成审计难以进行全面客观的评价。三是审计覆盖面过广。保障性住房形式多样，审计过程中涉及部门繁多，包括发展改革委、建设、财政、国土、民政、物价、林业、农业等多个部门，各部门运作相对独立，实行分块管理，每个部门都只掌握一个或几个环节的信息，造成审计对象过多，覆盖面过广，影响审计效率。
    （五）审计人员结构和素质尚待提高。
    保障性住房审计要站在国家宏观政策的高度，不仅要查处保障性住房建设和政策执行中存在的违纪违规问题，更要关注各保障性住房项目的规划、质量、效益，要运用包括审计方法在内的各种方法，来促使各地政府讲求质量和效益的统一，加强对项目资金和建设的管理，减少损失浪费，为实现住房保障体系可持续发展提供保证，其审计范畴涉及到财政、投资、社保审计等多个领域，同时，保障性住房建设规模迅速增长，审计人力资源相对固定，这就对审计人员的结构和素质提出了更高的要求，要求审计组织在结构上必须具备高层次、高素质、多门类的专业人才，以及缜密的逻辑思维和良好的沟通能力等相关素质，才能高质量地完成保障性住房审计工作。
    二、发展我国保障性住房审计的总体思路
    要进一步推动我国保障性住房审计的发展，使其真正发挥应有作用，必须把握一条总原则：从我国国情出发，积极探索有中国特色的保障性住房审计模式。从总体讲，就是要按照国家“十二五”规划提出的住房保障总体目标，以维护最广大人民根本利益作为审计出发点，充分发挥国家审计免疫系统功能，探索有中国特色的保障性住房审计的根本标准。具体来讲，在探索过程中，应当把握好以下几个方面：
    （一）统一对保障性住房审计的认识。增强开展保障性住房审计的紧迫感和责任感，逐年加大审计覆盖面，切实把全面持续开展保障性住房审计提上议事日程。
    （二）坚持“全面审计，突出重点”的审计方针。全面审计是基础，关键是要突出重点。在全面掌握保障性安居工程各项资金收支总体规模和结构的基础上，重点揭示在资金的筹集管理使用环节、项目的建设管理、政策执行中存在的突出问题，分析原因，分清责任，提出建议，促进提高资金使用绩效和完善住房保障制度。在选取延伸项目时也要突出重点，抓住规模大、影响大、政府和群众关心以及指标明显、便于实施的保障性住房项目。
    （三）增强探索创新意识。保障性住房审计在我国才刚刚起步，没有现成的经验可借鉴。审计的许多做法，包括审计的标准、手段、方式、原则，都需要在实践中去探索、去创新。
    三、加强我国保障性住房审计的对策分析
    针对前文所分析的我国保障性住房审计在理论与实务方面存在的不足，结合发展我国保障性住房审计的总体思路，笔者认为要加强我国保障性住房审计，必须做好以下几方面的工作：
    （一）借鉴西方先进经验，加快审计理论研究步伐。
    针对我国保障性住房审计理论研究缺乏系统性，研究深度、广度及力度不够的现状，我国学术界应根据我国国情，注重引进西方先进经验，加快理论研究步伐；坚持理论与实际相联系、规范与实证相结合、感性与理性相统一的原则，以改进充实投资保障性住房审计理论研究方法，进而保证和提高理论成果的水平与质量；将研究重点放在对住房保障体系审计评价标准和具体方法上，以便为我国开展保障性住房审计提供理论指导与技术支持。
    （二）揭露体制缺陷，促进立法工作。
    通过开展保障性住房审计，揭示在我国住房保障体系建设实践中存在的各种政策漏洞和体制制度缺陷，促进各地对住房保障政策和体制、制度进行完善，对住房保障中存在的管理性问题进行规范，为我国下一步出台住房法或住房保障法等高层次的法律奠定基础。
    （三）建立评价体系，制定审计标准。
    绩效审计指标体系是衡量被审计单位或项目绩效高低的尺度。由于我国保障性住房审计所涉及到的部门繁多、类型广泛、内容复杂等原因，致使长期以来未能形成统一的评价标准，这就为保障性住房审计的开展带来了一定的困难。根据这一现状，并结合我国现阶段的审计工作水平，审计署应尽快建立统一的普遍适用的保障性住房绩效审计评价体系，并在此框架下促进我国尽快出台保障性住房制度评价指标，制定完善行业标准与地方标准，为审计开展提供科学的评价依据。
    （四） 坚持“三个结合”，降低审计风险。
    即在审计目标上，应当将查处问题与促进加强管理、提高效益、完善政策法规和推进改革有机结合起来；在审计内容上，逐步将保障性住房的质量、规划布局、效益情况纳入审计范围，并将揭露因决策失误、管理不善等原因造成的严重损失浪费问题与查处影晌效益发挥的违纪违规问题和腐败行为有机结合起来；在审计方法上，应当将审计与专项审计调查有机结合起来，并积极探索科学、有效的审计方法，创造性地开展审计工作。
    （五）优化审计人员结构，提高审计人员素质。
    多元化的审计人员结构是保障性住房审计得以顺利开展的根本前提之一，在审计中要打破处室界限，加大人力资源整合力度，在审计项目质量、规划布局时可针对性地吸收投资审计人员或聘请一些外部专家作为短期工作人员或顾问参与审计。同时对现有审计人员可以通过脱产培训和以审代训等方式，不断提高其政策理论和业务水平、计算机应用能力，造就一支保障性住房审计骨干力量。另外，可加强与审计署、兄弟特派办和审计厅的学习、交流，实现优势互补。（陈冠蕾）

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