浅议国家审计在推进政府责任法制化中的作用
康宁（审计署驻沈阳特派办）
随着民主政治的发展和社会的全面进步，国家治理呈现出“人本化”趋势，现代政府必须承担起政治责任、道义责任与法律责任，其中法律责任是核心责任而应该被重视和强调。法治政府要求政府责任的法制化，要求明确政府法律责任的内容范围、承担方式以及追究其责任的方法。国家审计作为重要政治工具，是国家政治的组成部分和国家治理的重要手段，在我国改革开放和社会主义现代化建设事业中发挥着越来越重要的作用。特别是在促进完善国家各项制度建设方面，国家审计作为经济社会发展全局的重要组成部分，正逐步以问责政府为审计工作导向，促使政府责任法制化、程序化，促进政府改善绩效、增强解决长远前瞻问题的能力，在推动政府责任法制化进程中发挥着巨大的作用。
一、政府责任法制化的必要性
研究政府责任法制化，首先应当明确什么是“责任”。根据现代汉语词典的解释，责任的含义有二：一是份内应做的事；二是没有做好份内应做的事而应承担的过失。责任有各种各样的分类。从责任主体的角度可以分为国家责任、政府责任、社会责任、个人责任等；从责任内容的角度可以分为立法责任、司法责任、行政责任等；从责任适用范围的角度可以分为对外责任和对内责任；从责任的构成要件的角度可以分为主观责任和客观责任；从责任性质的角度可以分为道义责任、政治责任、法律责任等。
本文所述“责任”，是政府的责任，是政府的对内责任，是政府的法律责任。政府的法律责任，顾名思义，就是政府对公民，对公民生存的社会所应承担的法律上的责任。这种责任也包含上述概念中的义务角色、社会评价和不利后果等三个方面的含义。
政府责任法制化以及建设责任政府是一个系统工程，涉及到政府管理体制全方位的改革与创新。首先，必须明确责任。责任不明确，就谈不上责任履行、责任监督，责任追究就更无从谈起。其次，政府责任主体按照各自的职责范围履行责任。第三，由专门机构或人员对政府责任主体的责任履行情况进行监督、检查和评价，并将监督检查和评价的结果传递给有关方面，包括被监督、检查和评价的政府责任主体。最后，由有关方面根据监督检查和评价的情况，针对政府责任履行过程中存在的问题依法进行责任追究，进而进一步明确和健全政府责任，推动政府更好地履行责任。即：政府责任必须明确，责任履行必须到位，责任的履行必须要有监督与评价，责任缺失要受到追究。
政府的法律责任是法制化的政府责任。政府责任为什么要法制化呢？首先，政府责任法制化是建立法治政府的最基本要求。依法治国，建设社会主义法治国家是一个长期的历史过程。依法治国是使国家成为法治国家，社会成为法治社会，政府成为法治政府。全面推进依法行政，努力建设法治政府是建立法治国家的核心和关键。法治政府建立的前提是政府责任的法制化，政府责任法制化的前提是政府责任的法定化，这里我们强调的是“法定”。因为所谓建设法治政府，就是要求我们做到行政权力授予有据、行使有规、监督有效，做到依法治“官”、依法治权，防止行政权力的缺失和滥用，从而带动全社会尊重法律、遵守法律和维护法律。所以，依法确认政府责任，将政府责任法制化，是法治政府的必然要求。
其次，市场经济体制的建立健全需要政府责任法制化。由于市场经济体制的建立健全、经济全球化、政治民主化和信息技术的迅猛发展，政府进行公共管理的理念有了很大转变，公共服务市场化的进程加快。这场变革，一方面，适应了社会日益增长的公共服务需求，改进了公共服务的供给方式和效率，降低了政府公共服务的成本；另一方面，也使得国有资产流失、公共利益被忽视、腐败、政府管理危机等问题日益凸显，而这些问题的核心就是政府责任的缺失。没有政府责任，行政权力的运行就没有制约，公民权利的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正得以推进，依法治国和建设法治社会、法治政府就无法实现。
二、国家审计在推进政府责任法制化中的作用
（一）加大领导干部经济责任审计的力度，为监督和评价政府责任提供重要依据。
国家审计被国家以宪法或者法律形式明确赋予权力，通过执行法定的监督、揭示和评价等职能，明晰政府责任，正确评价政府责任，并将政府机构和官员履行受托责任的程度和水平公开披露，接受人民的监督，让权力在监督下运行，让权力与责任相匹配。十几年来，审计机关共对43万多名领导干部进行了经济责任审计，使一大批正确履行经济责任、工作实绩突出的领导干部，在审计后得到肯定、表扬和提拔使用；一些被诬告的领导干部，通过审计使问题得到了澄清；也有一批领导干部因审计结果认定未能正确行使权力而依法受到免职、降职等处理。
（二）开展绩效审计，推动建立健全政府绩效管理制度，为建立健全政府责任追究制提供依据。
政府负有以最经济、最有效的办法使用和管理各项资源，并使其最大限度地达到目的的责任。现代国家审计适应民主政治的要求，紧跟政府责任的深化而不断拓展审计领域，深化监督内容，将审计内容由财政财务收支的真实合法性，逐步扩展到政府活动的经济性、效率性和效果性，再扩展到国家治理的安全性、可持续性和公平性等，以审计成果来满足人民群众对政府履行职权、承担责任的监督要求，揭露严重破坏法律和秩序尊严的行为，并促使破坏者受到严厉的惩罚。
国家审计重点揭示和披露政府及其部门在履行公共资金有效支配责任、社会资源有效支配责任以及公共服务有效提供责任等方面存在的问题，如脱离实际的“形象工程”和“政绩工程”，盲目决策、管理不力造成的重复建设、资源浪费、破坏生态环境、利用率低下等，在推动建立和健全政府绩效管理制度和政府责任追究制方面提供依据。
（三）通过多种审计信息披露方式，促进明确责任，督促政府责任落实到位。
在推进社会主义制度不断发展完善的过程中，我国国家审计发挥了积极的促进和保障作用，采取多种信息报送和披露方式，从财政财务收支审计入手，以责任履行和责任追究为重点，加强对现行法规法律执行情况的监督检查，认真查找政策、制度和管理中的问题和漏洞，从体制、机制、制度层面提出解决现实中存在问题的办法和措施，并把检查监督的结果以审计结果公告形式向全社会公开，在社会监督、群众监督、舆论监督等的共同作用下，最大限度地发挥了审计机关促进和完善政府责任机制的重要作用。2006年以来，全国审计机关共提交审计专题报告、综合性报告和信息简报70多万篇，提出审计建议100多万条，促进相关部门单位建立健全规章制度2.8万项，也促进政府相关部门责任的确立及完善。
三、如何更好地发挥国家审计在推进政府责任法制化中的作用
（一）完善立法，明确经济责任审计问责制，使问责法制化。
构建经济责任审计问责追究制度，促进经济责任审计结果在政府问责制建设中全面转化落实。首先，通过经济责任审计促进人大立法明确规定政府各部门相关工作职责以及相应级别的政府公务员应负怎样的法律责任；其次，处罚办法还需要更明确，对于什么级别的领导进行什么样的处分，必须有相关完备的法律法规来约束，避免审计结束后又屡屡再犯；此外，应当在法律限度内赋予审计机关一定的行政裁量权，可以根据审计结果来解决责任认定的条件、幅度或范围等具体的实际问题，提出责任追究依据和建议，并依据一定的法律程序来履行这一权力，促使政府责任的追究在法律框架下进行。
（二）充分发挥绩效审计的优势，建立政府绩效评估法律体系，构建与政府绩效评估结果运用相关的法律制度。
绩效管理和评估方法在我国政府管理中虽得到了运用，但我国目前还没有政府绩效管理和评估方面的专门立法，为强化绩效管理的执行力度，就必须顺应世界各国政府绩效管理和评估立法的趋势，加快绩效管理法制化的进程。首先，国家审计应从构建和完善绩效审计评价及方法体系的角度，不断摸索和总结绩效审计经验和方法，充分发挥国家审计在评估政府绩效中的主体地位。通过绩效审计改革财政预算制度，用绩效预算方法来代替传统预算，把公共部门成本预算建立在绩效评估的基础上，建立起成本预算的责任机制。其次，加强绩效审计评估结果的运用，关键是建立以绩效评估为基础的责任追究机制，落实问责。通过立法明确绩效评估的目的与宗旨、绩效评估中各级政府关系的处理、政府绩效评估组织领导权力的分配、评估主体、评估指标体系、评估的范围和方式、评估的程序、评估结果利用及其法律责任与救济等方面的内容。（康宁）
一、政府责任法制化的必要性
研究政府责任法制化，首先应当明确什么是“责任”。根据现代汉语词典的解释，责任的含义有二：一是份内应做的事；二是没有做好份内应做的事而应承担的过失。责任有各种各样的分类。从责任主体的角度可以分为国家责任、政府责任、社会责任、个人责任等；从责任内容的角度可以分为立法责任、司法责任、行政责任等；从责任适用范围的角度可以分为对外责任和对内责任；从责任的构成要件的角度可以分为主观责任和客观责任；从责任性质的角度可以分为道义责任、政治责任、法律责任等。
本文所述“责任”，是政府的责任，是政府的对内责任，是政府的法律责任。政府的法律责任，顾名思义，就是政府对公民，对公民生存的社会所应承担的法律上的责任。这种责任也包含上述概念中的义务角色、社会评价和不利后果等三个方面的含义。
政府责任法制化以及建设责任政府是一个系统工程，涉及到政府管理体制全方位的改革与创新。首先，必须明确责任。责任不明确，就谈不上责任履行、责任监督，责任追究就更无从谈起。其次，政府责任主体按照各自的职责范围履行责任。第三，由专门机构或人员对政府责任主体的责任履行情况进行监督、检查和评价，并将监督检查和评价的结果传递给有关方面，包括被监督、检查和评价的政府责任主体。最后，由有关方面根据监督检查和评价的情况，针对政府责任履行过程中存在的问题依法进行责任追究，进而进一步明确和健全政府责任，推动政府更好地履行责任。即：政府责任必须明确，责任履行必须到位，责任的履行必须要有监督与评价，责任缺失要受到追究。
政府的法律责任是法制化的政府责任。政府责任为什么要法制化呢？首先，政府责任法制化是建立法治政府的最基本要求。依法治国，建设社会主义法治国家是一个长期的历史过程。依法治国是使国家成为法治国家，社会成为法治社会，政府成为法治政府。全面推进依法行政，努力建设法治政府是建立法治国家的核心和关键。法治政府建立的前提是政府责任的法制化，政府责任法制化的前提是政府责任的法定化，这里我们强调的是“法定”。因为所谓建设法治政府，就是要求我们做到行政权力授予有据、行使有规、监督有效，做到依法治“官”、依法治权，防止行政权力的缺失和滥用，从而带动全社会尊重法律、遵守法律和维护法律。所以，依法确认政府责任，将政府责任法制化，是法治政府的必然要求。
其次，市场经济体制的建立健全需要政府责任法制化。由于市场经济体制的建立健全、经济全球化、政治民主化和信息技术的迅猛发展，政府进行公共管理的理念有了很大转变，公共服务市场化的进程加快。这场变革，一方面，适应了社会日益增长的公共服务需求，改进了公共服务的供给方式和效率，降低了政府公共服务的成本；另一方面，也使得国有资产流失、公共利益被忽视、腐败、政府管理危机等问题日益凸显，而这些问题的核心就是政府责任的缺失。没有政府责任，行政权力的运行就没有制约，公民权利的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正得以推进，依法治国和建设法治社会、法治政府就无法实现。
二、国家审计在推进政府责任法制化中的作用
（一）加大领导干部经济责任审计的力度，为监督和评价政府责任提供重要依据。
国家审计被国家以宪法或者法律形式明确赋予权力，通过执行法定的监督、揭示和评价等职能，明晰政府责任，正确评价政府责任，并将政府机构和官员履行受托责任的程度和水平公开披露，接受人民的监督，让权力在监督下运行，让权力与责任相匹配。十几年来，审计机关共对43万多名领导干部进行了经济责任审计，使一大批正确履行经济责任、工作实绩突出的领导干部，在审计后得到肯定、表扬和提拔使用；一些被诬告的领导干部，通过审计使问题得到了澄清；也有一批领导干部因审计结果认定未能正确行使权力而依法受到免职、降职等处理。
（二）开展绩效审计，推动建立健全政府绩效管理制度，为建立健全政府责任追究制提供依据。
政府负有以最经济、最有效的办法使用和管理各项资源，并使其最大限度地达到目的的责任。现代国家审计适应民主政治的要求，紧跟政府责任的深化而不断拓展审计领域，深化监督内容，将审计内容由财政财务收支的真实合法性，逐步扩展到政府活动的经济性、效率性和效果性，再扩展到国家治理的安全性、可持续性和公平性等，以审计成果来满足人民群众对政府履行职权、承担责任的监督要求，揭露严重破坏法律和秩序尊严的行为，并促使破坏者受到严厉的惩罚。
国家审计重点揭示和披露政府及其部门在履行公共资金有效支配责任、社会资源有效支配责任以及公共服务有效提供责任等方面存在的问题，如脱离实际的“形象工程”和“政绩工程”，盲目决策、管理不力造成的重复建设、资源浪费、破坏生态环境、利用率低下等，在推动建立和健全政府绩效管理制度和政府责任追究制方面提供依据。
（三）通过多种审计信息披露方式，促进明确责任，督促政府责任落实到位。
在推进社会主义制度不断发展完善的过程中，我国国家审计发挥了积极的促进和保障作用，采取多种信息报送和披露方式，从财政财务收支审计入手，以责任履行和责任追究为重点，加强对现行法规法律执行情况的监督检查，认真查找政策、制度和管理中的问题和漏洞，从体制、机制、制度层面提出解决现实中存在问题的办法和措施，并把检查监督的结果以审计结果公告形式向全社会公开，在社会监督、群众监督、舆论监督等的共同作用下，最大限度地发挥了审计机关促进和完善政府责任机制的重要作用。2006年以来，全国审计机关共提交审计专题报告、综合性报告和信息简报70多万篇，提出审计建议100多万条，促进相关部门单位建立健全规章制度2.8万项，也促进政府相关部门责任的确立及完善。
三、如何更好地发挥国家审计在推进政府责任法制化中的作用
（一）完善立法，明确经济责任审计问责制，使问责法制化。
构建经济责任审计问责追究制度，促进经济责任审计结果在政府问责制建设中全面转化落实。首先，通过经济责任审计促进人大立法明确规定政府各部门相关工作职责以及相应级别的政府公务员应负怎样的法律责任；其次，处罚办法还需要更明确，对于什么级别的领导进行什么样的处分，必须有相关完备的法律法规来约束，避免审计结束后又屡屡再犯；此外，应当在法律限度内赋予审计机关一定的行政裁量权，可以根据审计结果来解决责任认定的条件、幅度或范围等具体的实际问题，提出责任追究依据和建议，并依据一定的法律程序来履行这一权力，促使政府责任的追究在法律框架下进行。
（二）充分发挥绩效审计的优势，建立政府绩效评估法律体系，构建与政府绩效评估结果运用相关的法律制度。
绩效管理和评估方法在我国政府管理中虽得到了运用，但我国目前还没有政府绩效管理和评估方面的专门立法，为强化绩效管理的执行力度，就必须顺应世界各国政府绩效管理和评估立法的趋势，加快绩效管理法制化的进程。首先，国家审计应从构建和完善绩效审计评价及方法体系的角度，不断摸索和总结绩效审计经验和方法，充分发挥国家审计在评估政府绩效中的主体地位。通过绩效审计改革财政预算制度，用绩效预算方法来代替传统预算，把公共部门成本预算建立在绩效评估的基础上，建立起成本预算的责任机制。其次，加强绩效审计评估结果的运用，关键是建立以绩效评估为基础的责任追究机制，落实问责。通过立法明确绩效评估的目的与宗旨、绩效评估中各级政府关系的处理、政府绩效评估组织领导权力的分配、评估主体、评估指标体系、评估的范围和方式、评估的程序、评估结果利用及其法律责任与救济等方面的内容。（康宁）
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