浅谈县级审计机关经济责任审计的质量控制
范宝海(辽宁省铁岭县审计局)
【发布时间:2011年11月11日】
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    经济责任审计工作从无到有走过十几年的时间,经济责任审计法制化、制度化、规范化经历了逐步发展和不断完善的过程,现已取得明显成效。据统计,1998年至2010年10月,全国各级审计机关审计领导干部共计41万多人,审计查出由领导干部直接责任造成的违规问题金额和损失浪费问题金额合计684亿多元;各级党委和干部管理、纪检监察部门参考审计结果,免职、降职、降级、撤职和其他处分共计1.81万人;移送纪检监察和司法机关0.72万人。县级审计机关作为国家审计系统的最基层一级,是履行审计监督职能的最基础、最重要的一环,也是经济责任审计的主要阵地。县级审计机关经济责任审计在维护市场经济秩序,促进县域经济发展,推进政府廉政建设等方面发挥了重要的作用,越来越受到广泛关注和社会的认可,同时也给此项工作带来巨大压力,审计质量控制体系有待于进一步完善。
    目前县级审计机关经济责任审计工作面临的困难:一是审计任务重与审计力量不足的矛盾仍然比较突出,审计质量难以保证;二是审计内容不够全面,仍然以财政财务收支审计为主,缺乏绩效审计的依据,难以对领导干部履行经济责任情况进行全面审计;三是审计评价指标不够健全,影响对被审计领导干部履行经济责任情况的客观评价;四是审计人员业务素质提高滞后于时代要求。
    上述困难不是短时间内就能彻底解决的,而在这种条件下仍要保证审计质量,就必须要求全体审计人员认清肩负的重大责任,增强使命感,克服一切困难保证审计质量。
        经济责任审计有其共性也有其特殊性,其对象主要是领导干部个人,审计工作的目的是通过对被审计单位财政财务收支活动的审计,依照法律法规、国家有关规定和政策,以及责任制考核目标和行业标准等,在法定职权范围内,对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价。从审计实践看,受多种因素影响,审计质量难以全面保证。而审计质量是审计工作的灵魂,新的《中华人民共和国国家审计准则》(以下简称《准则》)第一条在阐述制定准则的目的之一时指出制定《准则》是为了保证审计质量,第二条又阐述到准则是评价审计质量的基本尺度。可以看出审计质量的重要性。所谓审计质量,是指审计过程和审计结果相对于审计目标的有效程度,也就是审计工作在多大程度上遵循了审计准则的要求。笔者认为保证审计质量关键要解决好二方面的问题,一是机制问题,二是人的思想问题。
    一、 完善审计质量控制机制,规范审计程序。
    (一)确立责任追究制度是审计质量控制的重要环节
    新《准则》的颁布实施,不仅对审计机关和审计人员应当遵循的职业要求作出了明确规定,而且对审计的整个流程以及流程中每一个环节所要遵循的标准和指导性内容作出了明确规范。其核心就是要规范审计行为,保证审计质量,防范审计风险,提升审计水平,更好地发挥审计的监督作用、建设性作用,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。
    新《准则》第一百七十四条明确规定“审计机关实行审计组成员、审计组主审、审计组组长、审计机关业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人对审计业务的分级质量控制”,并对各级职责给予明确。并在一百七十五条至一百八十六条明确了审计质量各环节的职责和应承担的责任,形成相互衔接的责任链。这种分层次质量控制制度保证了审计过程每一个环节都有必要的制约和监督,有利于对审计全过程和全体审计人员的工作质量进行控制和责任追究。第一百八十七条还提出“审计机关对审计人员违反法律法规和本准则的行为,应当按照相关规定追究其责任”,从而保证了责任追究制度可以落到实处。审计质量控制是所有人员参与的、涉及审计实施各个阶段的管理,从审计组成员到审计机关负责人的每一环节责任人都要按照新准则的要求,对每一个审计项目,坚持把每一个环节逐项细化,落实到人,责任到人,确保整个审计项目的各个质量控制点没有任何的疏漏和不当。审计机关通过制度把审计责任明确到各个环节、各个人员,再通过相应的考核机制加以监督,对过错责任予以追究,这是审计质量管理的重要环节,同样也适用于经济责任审计质量管理。实行审计责任追究制度,可以进一步增强审计人员的质量意识和责任意识,有效地降低审计风险,提高审计质量。
        (二)规范审计程序,对过程严密控制。
    经济责任审计质量控制是一个动态的过程,要求审计人员严格执行新《准则》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(以下简称《规定》)及其他相关审计法规,将质量意识贯穿于编制审计实施方案、收集审计证据、编写审计记录、出具审计报告等全过程,认真查找落实经济责任审计与普通审计在各个环节上的不同之处。
    1、编制审计实施方案。
    审计过程中要根据经济责任审计内容的特殊性,针对不同类型的审计对象制定相应可行的审计实施方案,任中审计与离任审计、乡镇政府领导干部与县直党政部门领导干部、国企与行政单位区别对待,注意切实加强调查了解,充分研究不同审计对象所适用的法规和政策,不仅对财政财务收支活动进行审计,还要以被审计领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点,从被审计单位可能存在的舞弊动机和内控缺陷等方面入手,抓住被审计单位问题的关键所在,有针对性地组织和安排审计,制定切实可行的审计实施方案,为实施审计打好基础。
    2、审计取证和审计记录。
    审计取证和审计记录是审计工作的基本内容,整个审计过程就是审计人员围绕审计目标获取审计证据,编制审计工作底稿,最终出具审计报告,作出审计决定的过程。要实现审计目标,保证审计质量,使审计工作底稿所反映的重要事项和查出的问题建立在真实可靠的基础上,审计工作底稿必须有相应的审计证据作支持,为了使审计过程中所收集的会计资料及其它相关资料能够形成具有证明力的审计证据,审计人员必须具有高度的责任心,充分发挥专业技能,采用多种审计技术方法收集证据,并对证据进行分析、提炼、归纳,编制成高质量的审计工作底稿,通过完整记录审计活动的全过程为质量控制提供依据。经济责任审计中还应充分发挥进点会和审计公示的作用,引起被审计单位全体人员的关注,从而获取有价值的审计线索。
    3、认真编写审计报告。
    审计报告是所有审计程序和内容的综合反映,是审计质量控制的重要环节。对审计报告的质量控制关键是真实性和完整性,要如实反映审计所查出的问题。经济责任审计特殊之处是要最终形成审计结果报告,其内容虽然与审计报告有共同之处,但新《准则》和《规定》对此区别有明确表述,应认真理解并正确运用,保证程序的合法,防范和规避审计风险。
    4、把审计质量控制和考核、评优紧密联系起来。
    新《准则》第一百九十四条要求审计机关对其业务部门、派出机构实行审计业务年度考核制度,考核审计质量控制目标的实现情况。一旦纳入考核,势必引起业务部门的高度重视,也能调动审计人员的工作积极性。因此审计机关应当根据本地实际情况制定切实可行的审计质量控制考核制度。
    (三)完善联席会议制度。
    联席会议是保证经济责任审计质量的一项重要措施,《规定》第十条至第十三条用了整整一章的内容阐述了联席会议的构成和职能。完善联席会议制度,协作配合到位,是提升经济责任审计质量的重要依托。审计职能相对有限,在经济责任审计过程中,涉及到被审单位和领导干部个人消极配合审计,设置工作障碍影响审计或出现重大的审计情况时,纪检、组织、人事等部门则应按照各自的职责分工,积极参与,密切配合,帮助协调审计关系,了解和查处有关重大问题。审计组一是与组织部门联手加大领导干部经济责任审计的审前调查力度,实行联合进点,在审计组下发《审计通知书》后,组织部门可派专人参与审计组在被审计单位召开进点会议,并以“经济责任审计问卷调查表”形式,对被审对象遵守党员领导干部廉政纪律情况广泛征求干部职工意见;二是实行联合公示,向各部门、单位及社会各界公示审计的主要内容,设立举报电话,征求意见和建议;三是联合座谈走访,对重点项目、重点审计事项,组织部门可派专人参与审计组和被审计单位领导、中层干部、群众代表进行单独座谈,听取他们的意见及其对被审对象的评价,弄清群众关心的疑点和社会反映的热点问题,据此确定审计目标和重点,为进一步加大审计监督力度提供有力的组织保障。
    二、提高对经济责任审计的主观认识
    好的规章制度需要执行者不折不扣的贯彻执行,因此最终审计任务能否圆满完成,审计质量能否保证关键在于人的主观认识上,也就是说审计质量保证与人的因素密不可分,这些人中包括当地党委政府主要领导、审计机关领导、被审计单位领导和审计工作人员。
    (一)领导重视
    本级党委政府及审计机关领导对经济责任审计工作重视与否决定着经济责任审计的成败,党委政府领导对此项工作高度重视,把审计当作监督管理经济运行的重要手段和决策的重要参谋,注重运用审计手段解决经济发展中的热点、难点问题。就会认真执行上级下达的各项指令,对审计工作加大投入力度,充实审计力量,从而为经济责任审计提供强大的后盾。作为当地党委政府的内审机关则应主动争取地方党委政府领导经常听取经济责任审计的工作情况汇报,争取领导重视,及时研究解决经济责任审计工作中面临的各种矛盾及困难,为经济责任审计工作撑腰壮胆并提供坚强的领导后盾,才能推动经济责任审计工作上台阶上水平。同样审计机关的领导人对经济责任审计的重视程度也决定着本级经济责任审计工作开展的好与坏,年度审计计划中对需审计领导干部的安排,对经济责任审计人员的配置都是一级审计机关经济责任审计工作开展好坏的决定因素。被审计领导干部同样如此,也是经济责任审计工作重要的一环,他既是被审计对象,也是审计的合作伙伴,必须提高被审计领导的认识。经济责任审计项目能否顺利完成,需要被审计对象的积极、有效配合。
        (二)充分调动审计人员的主观能动性
    审计人员是经济责任审计工作的具体操作者,直接决定着审计质量的高低。在实际工作中,审计人员对审计质量影响存在以下几种因素:一是畏难情绪,经济责任审计对象都是各级党委政府以及党政工作部门主要领导,而审计人员只是普通工作人员,身份的差异会使审计人员产生一定的畏难情绪,怕“穿小鞋”或者打击报复,因此很难“秉公执法”;二是业务水平差异,审计机关中新进人员由于审计业务的特殊性需要一个熟悉、掌握、精通和运用的长期过程,其中需要不断学习和经验积累,短期内不能很好胜任经济责任审计工作,而经验丰富的人员不是年龄偏大,就是面临对计算机运用和新的法律法规的厌学情绪;三是责任心不强,有些审计人员每天只是象和尚一样撞钟了事,得过且过,不思进取,见硬就回,做事不讲原则。
    如何充分调动审计人员的主观能动性是保证经济责任审计质量必须解决的问题。为此必须深入开展“创先争优”活动,将雷锋精神融入到审计工作中。
    1、要强化干事创业的责任意识,激发创先争优热情。
    要培养审计人员高度的政治责任感,对本职工作充满深厚的感情,提高认识。审计干部有没有强烈的事业心和责任感,能不能忠于职守、尽职尽责地做好每一项工作,直接关系到审计事业成败。广大审计干部要明确职责,知责才能思为,应该严格要求自己,要带头负起责任,干好事业,不断增强责任意识、使命意识,做到尽职尽责。同时,要恪尽职责,时刻牢记自己的使命和职责,在其位谋其政尽其责,以高昂的精神状态和工作状态,务实的作风,殚精竭虑,鞠躬尽瘁,扑下身子抓好工作落实。要敢于负责,不断解放思想,更新观念,敢于担当重任、敢于开拓进取创造性地开展工作。
    2、要带头讲团结、讲奉献。
    团结出凝聚力、战斗力,审计干部要既能干事又能共事,大事讲原则,小事讲风格,遇事多商量,有难多帮忙,做到学人之长、容人之短、记人之功、谅人之过。要和谐共事,互相尊重、互相信任、互相理解、互相支持,共同维护建立在原则基础上的团结。要倡导无私奉献的精神,淬炼一种精神境界、坚定一种执着追求、坚守一种道德规范,在处理利益矛盾时,甘于、敢于牺牲个人的一切,充分体现审计干部的先进性。
    3、要学习掌握现代审计必需的各方面知识。
    要根据新时期新形势下工作需要,在实践中不断学习,掌握与本职工作相关的知识和本领。现代审计对审计人员的要求越来越高,需要的知识储备无限扩大,对各个领域的知识全面了解很有必要,使自己具有与审计工作相适应的知识。要加强现代知识扩充和更新,要坚持需要什么学什么,缺什么补什么的原则,有针对性地学习掌握履行岗位职责必备的各种知识。同时也要重视学习传统文化,通过研读历史经典,看成败、鉴是非、知兴替,研读文学经典,陶冶情操、增加才情,研读哲学经典,改进思维、把握规律。(范宝海)
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