加拿大生物多样性审计研究与我国开始生物多样性审计的思考
毛向宇（审计署驻广州特派办）
生物多样性是指各种生命形态，它包括生态系统的多样性、物种的多样性、基因的多样性。生物多样性对于人类生活本身具有非常重要的内在价值。生物多样性的自然环境提供了人类必要的物产和服务。然而随着人类的活动，生物多样性面临越来越严峻的威胁，包括栖息地的消失，入侵外来物种，过度采伐捕猎和气候变化。加拿大作为第一个签署生物多样性公约的工业化国家，为生物多样性的保护和可持续发展制定并实施了国家战略和一系列的行动计划。同样加拿大审计署对生物多样性高度关注，结合国家战略部署进行了大量的生物多样性审计实践，不仅取得很好的审计成效，还积累了丰富的审计经验，并参与编写了世界最高审计机关国际组织发布的《生物多样性审计——最高审计机关的经验》（2007年）。
一、加拿大生物多样性审计发展与现状
加拿大审计机关对生物多样性的审计是逐步深化和发展的，主要可以划分为三个阶段：摸索阶段，政策评估阶段，基于风险阶段。从1992年至2010年间，经历40多个与生物多样性相关的审计项目实践后，审计治理方法已呈现出一个较完善的政策评估与风险管理相结合的总体架构。
第一是摸索阶段（1991年至1997年），这一阶段，生物多样性并未作为一个单独的审计事项，而是作为众多审计目标之一加以关注，类似审计项目共有10个。如在1991年联邦审计署对加拿大渔业和海洋部开展“中部和北极地区项目”，审计内容主要是检查加拿大中部和北极地区渔业项目开展和管理情况，其中就包括涉及生物多样性的渔业栖息地的管理和北极鱼类保护等事项；又如1997年对加拿大农业和农产品部开展的“草场恢复管理审计项目”，在这个项目中，审计重点关注土壤退化对加拿大农业造成的冲击长期，对财政资金的地域分配、项目计划安排等实施情况开展审计，其中土壤退化事项就突出反映了生物多样性方面的损失。
第二阶段是政策评估阶段（1998至2005年），这一阶段加拿大审计机关重点围绕国家生物多样性政策进行评估，为此加拿大审计署仅针对加拿大生物多样性战略，就开展了三次审计。
第一次为1998年开展“加拿大生物多样性时钟滴答作响”审计项目。这个项目是里程碑式的全局性项目。通过这个项目的开展，加拿大对生物多样性的审计呈现出以落实国家战略政策为目标，以事权为主线，层层监督政策落实部署，并通过评估政策，绩效审计和跟踪审计等多种形式完善加拿大生物多样性管理体制和机制，促进有关各部门提高管理水平和绩效，达到保护加拿大生物多样性并可持续使用的目的。
接下来，2000年开展了对“先前审计的跟踪：需要更多的行动”，这次审计主要是对加拿大审计署1997年、1998年完成的“危险废物越境转移的控制”、“保护臭氧层：未尽的旅程”、“加拿大生物多样性时钟滴答作响”和“环境评估：可持续发展的一个重要工具”等四个环境类项目的审计建议落实整改情况进行跟踪，在这个报告中，加拿大审计署采用了等级评定的方法来对审计建议的整改情况是否需要下一步跟进进行判别，分别是“完全解决”——完全解决了原审计发现，因此不必采取其他行动。将不会进一步跟进；“令人满意的进展”——已在处理相关审计发现，但仍需继续采取动作，审计署需做进一步的跟进工作；“进度未如理想”——被审计单位至今没有合理的进展，审计署将做进一步的跟进。
第三次审计是 2005年开展的“加拿大生物多样性战略：一次跟踪审计”审计项目，继续评估修正加拿大生物多样性战略所依托的体制机制以及运转绩效。这次审计的特点是，由于审计建议被采纳而形成新的政策和行动，加拿大审计署在开展跟踪审计时，认为政策的执行也应视同审计整改的延伸，所以它的审计范围不是简单对原来审计建议进行跟踪，而且后续出台政策是否真正得到执行，是否真正有效，是否能实现审计整改的最终目的，进行了进一步的延伸。
第三阶段是基于风险阶段（2005年至今），这个时期与第二阶段在时间上略有重叠，实际上也是探索和承接的关系。为了监督和促进各责任部门执行好加拿大生物多样性战略，加拿大审计署加大了对政府职能部门履行职责和管理绩效的审计。加拿大审计机关把注意力放在了对各领域风险点的防范。这段时间加拿大最高审计机关开展的多个领域的基于风险领域的绩效审计，涉及鱼类栖息地保护，控制入侵物种，濒危野生动物等多个领域。
加拿大生物多样性审计，从第一阶段审计目标不突出，依托于其他审计事项开展；到第二阶段开展政策评估，对各部门在国家战略部署框架下的各项配套政策和项目的制度和执行情况开展政策评估和跟踪审计；再到第三阶段对单一部门、单一领域开展绩效审计和风险评估，审计标准明确，绩效指标完善。加拿大审计署通过20年来逐步深化的生物多样性审计实践，积累了丰富的审计经验，对中国生物多样性审计未来的开展，具有重要的借鉴意义。
二、对我国开始生物多样性审计的思考
近年来，审计署以贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，建设资源节约型和环境友好型社会为目标，围绕资源开发利用管理和生态环境保护治理，积极开展资源环境审计。在生物多样性方面，审计署及地方审计机关，主要开展的是对自然保护区的建设管理情况和林业生态建设工程等方面的审计，如2004年开展的对西双版纳国家级自然保护区、江苏盐城国家级珍禽自然保护区两个自然保护区建设管理情况的审计调查，就反映了保护区的缓冲区和实验区因土地使用权，无力控制各种农业生产活动，限制缓冲区与实验区应有的功能发挥，以及外来物种入侵破坏保护区生态平衡，且缺乏有效的应对措施等问题。此外，审计署还在青藏铁路、西气东输等大型建设项目审计中，关注和反映了工程建设对生态系统影响，开展了工程建设对生态环境影响方面的审计评估。
虽然审计署在生物多样性审计方面已经取得了不少经验，但是却不能适应我国的生物多样性迅速恶化的局面，因此2009年9月，审计署在《关于加强资源环境审计工作的意见》提出了下一阶段的资源环境审计的任务，其中指出要加强对生态建设工程和生态脆弱地区生态保护的审计，特别要重点关注水土流失严重、土地荒漠化和沙化扩展严重、生物多样性减少以及工程建设中存在的破坏生态环境等较为严重的问题。
综上所述，我国应适时针对《中国生物多样性保护战略与行动计划》（2011-2030年）开始一次对生物多样性全面完整的政策评估审计，并在后续开展跟踪审计。首先，重点评估有关环境主管部门在配套政策制定的完善和及时性上是否满足《生物多样性公约》和《中国生物多样性保护战略与行动计划》的要求；其次，评价总体战略的各项目标是否在各部门的规划和计划中得到具体体现和切实执行，保障目标实现的资源是否足够，绩效评价指标体系是否完善，并能合理评价工作绩效；最后，通过后续开展的跟踪审计，回顾之前整个计划开展是否符合战略预期，纠正执行偏差，并提供政策评估方面的审计建议。（毛向宇）
一、加拿大生物多样性审计发展与现状
加拿大审计机关对生物多样性的审计是逐步深化和发展的，主要可以划分为三个阶段：摸索阶段，政策评估阶段，基于风险阶段。从1992年至2010年间，经历40多个与生物多样性相关的审计项目实践后，审计治理方法已呈现出一个较完善的政策评估与风险管理相结合的总体架构。
第一是摸索阶段（1991年至1997年），这一阶段，生物多样性并未作为一个单独的审计事项，而是作为众多审计目标之一加以关注，类似审计项目共有10个。如在1991年联邦审计署对加拿大渔业和海洋部开展“中部和北极地区项目”，审计内容主要是检查加拿大中部和北极地区渔业项目开展和管理情况，其中就包括涉及生物多样性的渔业栖息地的管理和北极鱼类保护等事项；又如1997年对加拿大农业和农产品部开展的“草场恢复管理审计项目”，在这个项目中，审计重点关注土壤退化对加拿大农业造成的冲击长期，对财政资金的地域分配、项目计划安排等实施情况开展审计，其中土壤退化事项就突出反映了生物多样性方面的损失。
第二阶段是政策评估阶段（1998至2005年），这一阶段加拿大审计机关重点围绕国家生物多样性政策进行评估，为此加拿大审计署仅针对加拿大生物多样性战略，就开展了三次审计。
第一次为1998年开展“加拿大生物多样性时钟滴答作响”审计项目。这个项目是里程碑式的全局性项目。通过这个项目的开展，加拿大对生物多样性的审计呈现出以落实国家战略政策为目标，以事权为主线，层层监督政策落实部署，并通过评估政策，绩效审计和跟踪审计等多种形式完善加拿大生物多样性管理体制和机制，促进有关各部门提高管理水平和绩效，达到保护加拿大生物多样性并可持续使用的目的。
接下来，2000年开展了对“先前审计的跟踪：需要更多的行动”，这次审计主要是对加拿大审计署1997年、1998年完成的“危险废物越境转移的控制”、“保护臭氧层：未尽的旅程”、“加拿大生物多样性时钟滴答作响”和“环境评估：可持续发展的一个重要工具”等四个环境类项目的审计建议落实整改情况进行跟踪，在这个报告中，加拿大审计署采用了等级评定的方法来对审计建议的整改情况是否需要下一步跟进进行判别，分别是“完全解决”——完全解决了原审计发现，因此不必采取其他行动。将不会进一步跟进；“令人满意的进展”——已在处理相关审计发现，但仍需继续采取动作，审计署需做进一步的跟进工作；“进度未如理想”——被审计单位至今没有合理的进展，审计署将做进一步的跟进。
第三次审计是 2005年开展的“加拿大生物多样性战略：一次跟踪审计”审计项目，继续评估修正加拿大生物多样性战略所依托的体制机制以及运转绩效。这次审计的特点是，由于审计建议被采纳而形成新的政策和行动，加拿大审计署在开展跟踪审计时，认为政策的执行也应视同审计整改的延伸，所以它的审计范围不是简单对原来审计建议进行跟踪，而且后续出台政策是否真正得到执行，是否真正有效，是否能实现审计整改的最终目的，进行了进一步的延伸。
第三阶段是基于风险阶段（2005年至今），这个时期与第二阶段在时间上略有重叠，实际上也是探索和承接的关系。为了监督和促进各责任部门执行好加拿大生物多样性战略，加拿大审计署加大了对政府职能部门履行职责和管理绩效的审计。加拿大审计机关把注意力放在了对各领域风险点的防范。这段时间加拿大最高审计机关开展的多个领域的基于风险领域的绩效审计，涉及鱼类栖息地保护，控制入侵物种，濒危野生动物等多个领域。
加拿大生物多样性审计，从第一阶段审计目标不突出，依托于其他审计事项开展；到第二阶段开展政策评估，对各部门在国家战略部署框架下的各项配套政策和项目的制度和执行情况开展政策评估和跟踪审计；再到第三阶段对单一部门、单一领域开展绩效审计和风险评估，审计标准明确，绩效指标完善。加拿大审计署通过20年来逐步深化的生物多样性审计实践，积累了丰富的审计经验，对中国生物多样性审计未来的开展，具有重要的借鉴意义。
二、对我国开始生物多样性审计的思考
近年来，审计署以贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，建设资源节约型和环境友好型社会为目标，围绕资源开发利用管理和生态环境保护治理，积极开展资源环境审计。在生物多样性方面，审计署及地方审计机关，主要开展的是对自然保护区的建设管理情况和林业生态建设工程等方面的审计，如2004年开展的对西双版纳国家级自然保护区、江苏盐城国家级珍禽自然保护区两个自然保护区建设管理情况的审计调查，就反映了保护区的缓冲区和实验区因土地使用权，无力控制各种农业生产活动，限制缓冲区与实验区应有的功能发挥，以及外来物种入侵破坏保护区生态平衡，且缺乏有效的应对措施等问题。此外，审计署还在青藏铁路、西气东输等大型建设项目审计中，关注和反映了工程建设对生态系统影响，开展了工程建设对生态环境影响方面的审计评估。
虽然审计署在生物多样性审计方面已经取得了不少经验，但是却不能适应我国的生物多样性迅速恶化的局面，因此2009年9月，审计署在《关于加强资源环境审计工作的意见》提出了下一阶段的资源环境审计的任务，其中指出要加强对生态建设工程和生态脆弱地区生态保护的审计，特别要重点关注水土流失严重、土地荒漠化和沙化扩展严重、生物多样性减少以及工程建设中存在的破坏生态环境等较为严重的问题。
综上所述，我国应适时针对《中国生物多样性保护战略与行动计划》（2011-2030年）开始一次对生物多样性全面完整的政策评估审计，并在后续开展跟踪审计。首先，重点评估有关环境主管部门在配套政策制定的完善和及时性上是否满足《生物多样性公约》和《中国生物多样性保护战略与行动计划》的要求；其次，评价总体战略的各项目标是否在各部门的规划和计划中得到具体体现和切实执行，保障目标实现的资源是否足够，绩效评价指标体系是否完善，并能合理评价工作绩效；最后，通过后续开展的跟踪审计，回顾之前整个计划开展是否符合战略预期，纠正执行偏差，并提供政策评估方面的审计建议。（毛向宇）
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