试论国家审计权基本功能的理论基础
胡贵安(江苏省南京市审计局)
【发布时间:2011年11月10日】
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理论上说,无论在古代专制国家还是近现代民主国家,信息披露是国家审计权的基本功能。在古代专制国家,在君主主权的理念下,君主拥有一切国家权力,享有至高无上的权威,包括国家审计人员在内的所有官僚体系都必须向君主负责,审计稽核官吏治理的有关情况一般也仅需向君主披露。在近现代民主国家,在人民主权的理念下,人民拥有一切国家权力,包括国家审计在内的所有国家机关都需向人民负责,审计结果一般也必须向人民披露。审计信息披露机制的理论基础包括:
一、受托责任理论
受托责任理论认为,审计作为一项独立的经济监督活动,因受托责任的产生而产生,并伴随着受托责任的发展而发展(文硕,1996)。根据该理论,在国家审计的诸多关系中,至少包括两种关系,即审计关系与受托责任关系(如图1所示)。其中,审计关系是指审计授权人、被审计人、审计机关之间的关系,受托责任关系是指审计授权人与被审计机关之间的关系。由于资源占有人占有的资源数量巨大,以致自身无法有效经营管理这些资源,故将资源委托给他人经营,形成受托责任关系。资源受托他人后,资源占有人需要对受托人的经营管理情况进行有效监督,而受托人也需要向委托人证明自己实施了有效的管理与使用,以解脱自身的受托责任,这就客观上需要一个具有独立身份的第三者加以检查和评价。审计机关恰好独立于受托责任关系双方当事人,又具备应有的专业技能,因而可以对受托人履行责任情况进行客观公正的检查监督(李金华,2005)。        
由此可见,依照受托责任理论,审计机关应当根据审计授权人(如纳税人)的授权,独立检查监督对被审计人(如财政资金或公共资源的管理者、使用者)的受托责任,并将检查结果向审计授权人进行报告,披露受托责任的履行情况。从这个意义上说,国家审计权要实现授权人赋予的功能,其机制就是信息披露。
图1  受托责任理论下的国家审计
                             
二、信息经济学理论
信息经济学理论认为,委托代理关系中的委托人与代理人都是理性而自私的,他们都追求自身利益的最大化,代理人有着与委托人不同的利益,因此会采取一些能使自身利益最大化而损害委托人利益的行为。可以说,“委托一代理”模型下的决策各方行为,在发生相互影响时存在着不对称的信息(如图2所示)。代理人通常比委托人拥有更多的信息,故委托人很难监督代理人并保证代理人的行动符合委托人的利益。委托人试图使具有信息优势的代理人按照委托人的利益选择行动,但委托人不能直接观察到代理人选择了什么行动,信息不对称会引起道德风险问题。因此,委托人必须解决的是,根据他所能收集到的信息来奖励或惩罚代理人,以激励代理人选择对委托人最有利的行动,也就是选择一个可行的机制来实现其最大化的期望效用(陈瑞华,2003)。
由此可见,依照信息经济学理论,审计机关接受委托人(如纳税人)授权,独立收集代理人(如政府)的信息(如管理、使用财政资金或公共资源的信息),并将反馈的信息向委托人进行披露,改变委托人与代理人之间的信息不对称状况,从而为委托人奖励或惩罚代理人提供依据。从这个意义上说,国家审计权要实现委托人赋予的功能,其基本机制就是信息披露。
图2 信息经济学理论下的国家审计
                             
三、社会契约理论
社会契约理论认为,自然状态下的人们在自然法的指引下,在平等的基础上自愿缔结契约,让渡自己部分或全部的自然权利,通过制定法律,建立国家和政府,摆脱了尽管自由却充满恐惧和经常危险的自然状态,进入了政治社会。政府必须按社会全体成员或他们的代表所共同同意的规定来行使,诚如卢梭所言:“公共力量就必须有一个适当的代理人来把它结合在一起,并使它按照公意的指示而活动……政府只不过是主权者的执行人。”“行政权力的受任者绝不是人民的主人,而只是人民的官吏;只要人民愿意就可以委任他们,也可以撤换他们。”为防止政府权力对个人权利造成损害,人民在订立权利让渡契约——宪法规则时,就会设置各种监督和限制政府权力的制度安排。
 由此可见,根据社会契约理论,国家机关的权力来源于公民权利,“国家机关所掌握的资源实质上是人民的共同财产,其中当然包括政府的相关信息(张龙,2006)。”公民要想及时的了解自己委托的政治代理人——政府的工作情况,对其行为尤其是经济行为的真实、合法与效益做出判断,并在此基础上充分的参政、议政与监督,就必须对政府的相关信息充分的知情。作为限制政府权力、维护公民知情权的重要制度安排之一,国家审计成为保障公民参政议政、监督信息资源占强势地位的政府的一件利器。从这个意义上说,国家审计权要发挥被公民赋予的作用,其基本功能就是信息披露。(胡贵安)

主要参考文献
1、文硕著:《世界审计史》(修订版),企业管理出版社1996年版。
2、李金华主编:《审计理论研究》,中国时代经济出版社2005年版。
3、陈瑞华编著:《信息经济学》,南开大学出版社2003年版。
4、[法]卢梭著:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆2003年版。
5、张龙:“行政知情权的法理学研究”,吉林大学2006年博士学位论文。

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