摘要：国家审计是国家治理的重要组成部分，对于推动国家治理具有重要的作用。本文分析了国家治理的基本框架，就国家治理与国家审计的关系进行了阐述，并提出了推动国家治理的发展，国家审计的功能和重点领域。

    关键词：国家治理  国家审计  绩效  法治

    一、引言
    上世纪70年代，西方国家为应对经济全球化的冲击，发起了一场声势浩大且旷日持久的旨在推进国家治理、追求善治政府体制的改革运动，以应对日益僵化和迟钝的公共管理体制。时至今日，国家治理已成为一个全球性课题。
    “治理”(Governance)可以追溯到古典拉丁语和希腊语的“操舵”一词，原意是控制、指导和操纵。1989年世界银行《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》的报告，首次使用“治理危机”一词，此后“治理”便迅速成了英语世界社会科学的一个标准词汇，并大行其道，以至于“到处是治理”。世界银行将“治理”定义为“为谋求发展而在对国家经济和社会资源进行管理过程中的权力行使的方式”。全球治理委员会在1995年对治理所下的定义为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的方式总和，它是相互冲突的或不相同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。联合国开发计划署指出，治理是社会用以分配权利并管理公共资源和处理公共问题的方式，好的治理更有效地处理社会问题和管理公共资源，并能针对社会的迫切需求做出反应。
    从以上各种关于治理的定义中可以看到，治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。治理理论以公民社会的日益壮大为基础，弥补了“市场失灵”和“政府失灵”，所追求的目标是好的治理，即善治，最大化公共利益的社会管理过程。治理理论的现实积极性无疑为我国的政府管理体制改革提供了选择和参考。
    社会主义和谐社会建设中的国家治理，需要适时转变政府职能。要在界定政府职能上，通过政府职能让渡与回归，变经济型、全能型、管理型政府治理模式为服务型、法治型、责任型模式。国家治理可以看作为在一个既定范围内维持秩序运转的所有公共部门、私人部门的正式和非正式的制度安排、组织形态和治理机制，以及它们之间的互动的过程。从经济学的角度分析，国家治理的最终目标是通过政府、市场和社会的相互协调、相互监督，最优化资源分配，推动经济社会的健康发展，实现和谐社会。
    二、国家治理机制的基本分析
    国家治理的基本理念和价值是依托于一系列基本制度设计与选择。国家治理机制的安排反映了治理主义价值的基本导向，其核心是政府的职能及其限度、政府组织与市场组织的关系、政府组织与公民社会及其自主组织的关系。国家治理的目的是解决公共问题，在出现社会公共问题后，政府就面临选择何种治理理念和建立何种高效的机制问题。因此，建立合理和高效的治理机制对国家治理至关重要。国家治理机制包括：
    （1）问责机制。问责机制就是要建立一套法律法规制度，使政府部门和其他被赋予公共权力的主体接受特定主体的询问、质询，并就特定情况进行说明，做出全面的响应的机制。
    （2）绩效机制。绩效机制就是要建立一套评价体系，反映政府部门和其他赋予公共权力的主体在管理和使用公共资源的效率、效果。采取有效的评估方法和科学工具，激励公共组织及其工作人员改进绩效、提高公共服务质量，改善国家治理绩效水平。
    （3）参与机制。国家治理主体是多元化，因此要建立一套相应的制度，使政府以外的各种主体以多种形式、通过不同渠道广泛参与治理。公民、企业、民间组织以及媒体都是参与主体，参与公共事务的管理和监督。
    （4）公开机制。信息公开已经是现代国家治理的重要课题。实践证明，通过将公共权力的行使、公共事务的管理、公共资源的配置等有关信息和行为公布于众，增加政府透明度，是改善国家治理的一个成本低廉、效果明显的手段。随着信息社会的发展，政府信息的公开要满足公民社会对信息日益增长的需求。
    （5）监督机制。监督机制对于促进国家治理十分重要。这一机制包括对被赋予公共权力，参与公共事务管理和提供公共服务的行为主体的行为进行全程监督、规范和制约的制度。国家审计是国家治理中专门监督的机制。
    目前，我国国家治理日益完善，合理规范的体制机制基本建立。但是目前的国家治理问题还比较多，如问责机制的不完善、政府效率不高、信息公开不充分、腐败问题严重、法治还不健全。公司治理的失败和失效，会导致投资者的亏损。国家治理的失效，会导致腐败和社会混乱，让所有投资者失去盈利的机会。加强国家治里，推动政府职能转型，建设责任政府、高效政府、廉洁政府、透明政府和法治政府，成为国家持续发展的必然选择。
    三、国家审计对完善国家治理具有重要的作用
    国家审计作为国家基本政治制度的重要组成部分，通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，在推动和完善国家治理方面具有重要的作用。
    第一，促进国家治理责任机制的完善和法制化
    政府是公共管理和服务的提供者，政府行使行政权力来源于人民。政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。没有政府责任，行政权力运行就没有保障。为实现政府权力本位向责任本位的转变，国家审计的权力制衡功能要发挥监督和查处问题，落实和追求受托责任，进一步完善国家治理中的公共受托责任。
    责任的法制化是人们往往所忽视的。如果获取权利和行使权力的成本太低，没有相应的责任，则会进一步强化政府及各个部门追求权力的冲动，政府过分干预市场的格局就会形成。将责任法制化，可以增强权力行使者的责任感，让政府更加关注权力行使的后果，改善和优化政府行为。
    国家审计监督关注责任，既是推动民主建设的需要，又是维护法制尊严的需要。在法治社会，政府、公司和个人都享受法律赋予的权力，也都要承担责任。国家审计的责任监督机制既包括领导干部的经济责任审计，也包括部门和单位的经济资源使用和管理的责任，这对于促进国家治理的责任机制的建立和完善具有重要的作用。
    第二，促进国家治理绩效机制的改进和提高
    公司治理理论中运用绩效考核机制，来约束和激励管理层的经济活动，推动委托代理机制的完善。国家治理也需要一套绩效考核机制，来评价和规范公共资源的管理和使用。目前，我国政府机构越来越臃肿、人员越来越多，财政资金损失浪费严重，使用效率低下。绩效审计是国家审计的重要组成部分。绩效审计能有效防范公共资源浪费、效率低下等问题，同时在一定程度上可以有效缓解政府公共资源与日益扩大的公众需求的矛盾，优化资源分配。通过审计可以很好地促使政府部门在预算的编制、执行等方面更加科学、经济和更具效益。
    第三，促进国家治理透明化机制的提升和进步
    治理理论认为，透明化是治理必不可少的一个环节，是一个国家民主程度的体现。国家治理透明化，可以让政府及其所属部门接受监督，有利于维护人民的合法权益，吸收各利益主体参与讨论和决定有关事项，强化民主监督。国家治理的透明化作为政府及其所属部门的法定义务，其法理基础是政府及其所属部门所使用的公共资源来源于人民，应负有公共受托经济责任，接受人民的监督。这如公司治理架构下，上市公司定期向社会公布公司年度财务报告，接受股民、投资者、社会第三方等监督。国家审计的审计结果公告正是这一制度。2003年，国家审计署实行审计结果公告制度，将审计结果公布于众，使得人民作为国家权力的授予者，能够清晰地评估代理者完成其应负有的经济责任情况，行使国家主人的权力。
    第四，促进国家治理法治机制的完善和规范
    在市场经济体制下进行国家治理的过程，在某种程度上就是建立法治国家的过程。在现代社会中，政府接受人民的委托进行国家治里。国家审计的制度安排是为了确保政府有效履行公共受托责任。应国家民主政治的要求，国家审计对政府责任进行监督，并不断扩大审计领域，深化审计内容，以审计成果来响应人民对政府履行职权、承担责任的监督要求，揭露严重破坏法律和秩序的行为，并严惩违法违纪者。通过促进政府依法理财、依法行政，国家审计从预算资金的收入环节，向规范支出和提高财政资金使用效益方面拓展，从体制、机制和制度上规范政府行政，推动了民主法治建设。另一方面，审计机关是政府的组成部门，本身要依法行政、依法审计。1994年审计法正式颁布，并陆续颁布了38个审计规范以及20多个审计准则；2006年审计法修订后，国务院修订了审计法实施条例，中办、国办下发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，审计署制发了国家审计准则，审计法规制度更加完善，形成了以宪法为依据、以审计法及其实施条例为核心内容、以审计准则为工作标准的法律规范体系，不仅实现了审计工作有法可依，也丰富完善了社会主义国家法规制度体系，推动了依法治国方略实施。
    四、国家审计参与国家治理的重点领域
    社会公正。改革开放以来，我国实行的“效率优先、兼顾公平”为核心内容的非均衡发展战略，极大激发了劳动者的积极性，促进了劳动生产率的迅速提高。但这一战略只是为了打破以往的平均主义而实行的发展战略，而非经济发展的价值取向，其负面作用也日渐凸现：居民的收入差距、东西部地区的发展差距和城乡之间的差距日益增大，财富分配的基尼系数超过了公认警戒线。社会公正是国家治理中重中之重，是化解当前各类社会矛盾的关键环节。国家审计作为国家监督的重要组成部门，应在国家扶贫、义务教育、社会保障体系、城乡统筹发展、西部大开放、东北振兴和中部崛起、新型医疗保险制度、社会救济和救助制度等领域发挥关键性作用。
    公共服务。随着政府职能向公共服务职能的转变，我国在治理改革中日益偏重公共服务的内容，并且推出了许多改善公共服务的重要举措。提供更多的社会公共产品，特别是在环境保护、生态平衡、义务教育、计处交通、公共安全、社会福利等方面，国家通过增加公共服务支出，增进公共利益；强化行政责任，实行各种承诺制度和问责制，避免出现相互推诿和“踢皮球”；建立应急管理制度，以满足公民特殊需要的服务机制；努力促进基本公共服务均等化，加大扶贫和转移支付的力度。在上述国家治理领域中，国家审计应充分发挥审计监督的责制，推动和落实公共服务的内涵。
    民主法治。国家审计通过揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，维护和推动完善民主法治，在建设社会主义法治国家中发挥了积极作用。一方面不断推进和完善审计法制建设，形成有法可依、依法审计、合法审计，推动国家法治建设。另一方面要进一步促进政府部门依法理财、依法行政。重点审计预算资金的收支环节，规范预算水平，提高政府理财水平，促进项目投资、金融、企业以及整个宏观经济政策的落实，监督政府行政行为。同时也要认识到，法治建设具有明显的渐进性、具有特别的优先性，发挥国家审计的独特作用。
    政府创新。政府掌握着国家最重要的政治权力，在社会政治生活和公共治理中处于核心地位。我国的政府改革是一个动态的过程，市场经济的深入发展、民主政治的向前推进、信息社会的发展以及社会生态环境的变化，都使得政府必然会面临新的挑战。目前政府管理体制中还存在很多问题。例如部门利益经济化、经济利益部门化的决策体制；政出多门、机构重叠、政事不分、行政成本过高等；社会管理和公共服务还不足。推进政府管理体制改革关键在于创新政府管理体制，建设服务政府、责任政府、法治政府、透明政府和廉洁政府。国家审计要推进政府创新，提高政府行政效率、服务意识、公开透明和依法行政。
    反腐倡廉。严重的政治腐败不仅会大大增加交易成本，加大公共支出，浪费国家钱财，而且会破坏法治，腐蚀社会风气，损害社会公正，削弱公共权威的合法性，是国家发展的毒瘤。遏制腐败、建设廉洁政府一直是国家治理重要领域。国家审计要充分发挥权力监督、反腐倡廉的重要作用，突出对干部权力的监督，坚决查处重大违法违纪案件。以制度创新遏制腐败，深入推进反腐倡廉建设。 （陈遥根）

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